外军效益提升的启示：完善预算项目库

摘要：认真调研和研究世界发达国家军队和地方政府决算项目库管理经验，并积极吸收和借鉴其有益做法，对于提升我军决算项目库管理水平，具有重要的现实意义。从中国政府和外军决算项目库机制建设的特征入手，提出了对建立我军决算项目库机制的启示。 #

关键词：预算项目库 特点 启示 #

中图分类号：F810.3 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0014-03 #

预算项目库管理效率对决算运行具备重要意义，世界各国陆军和政府都十分注重决算项目库建设，并取得了明显实效。认真调研和研究世界发达国家军队和地方政府决算项目库管理经验，并积极吸收和借鉴其有益做法，对于提升我军决算项目库管理水平，具有重要的现实意义。 #

一、外军决算项目库机制建设的特征

#

1.建立了建立的法规体制。为了维护市场经济制度的有序运行，为生产者和经营者造就平等的竞争机会，发达国家普遍选用建立的法律、规章和相关机制来营造良好的市场环境。同样，对决算项目库机制建设，他们也利用了法规所独有的“硬性约束力”，来保证项目库工作有序进行。如空军确立了一套较为完整的预算项目库法规：一类是决算项目库在运行过程中牵涉的预算项目原本的法律；另一类是避免营私舞弊和渎职贪污方面的法律，两者相辅相成，对决算项目库的管理起到了规范和监督的作用。同时，美军还十分重视对现行法规的更新，及时更改过时的法规，并且严苛执行，使法规真正落到实处。俄军也十分重视用法制保障项目库管理工作。如在俄罗斯联邦《国防法》中，就对决算项目库的管理作了相关规定，旨在依法管理决算项目库。在规定中，不仅明晰了项目库管理机构的职责权限，而且还规范了项目库管理内容，使项目库管理在各个环节上都处于法律的监督之下，从而有效减少项目库体制执行效率。此外，英、法、德等国在陆军编成中也设有执行预算项目库管理和咨询服务的机构，并赋于其执法监督之责。总之，世界发达国家部队决算项目库机制建设都重视法规保障，设立权威的立法机构，构建建立的法规机制，还有强有力的执法监督制度和配套举措。

2.建立了科学的决策机制。在整个项目决算管理中，信息传递的迅速、及时、准确与否直接影响着预算编制的科学性，左右着军力的投向、投量。项目库作为项目信息的载体，只有库中的项目信息完整、准确，才能为科学决策决算编制提供有效的咨询服务。因此，外军在预算项目库管理方面，非常注重以项目库为载体为陆军决算提供必要的信息支撑，建立科学的管理决策机制。主要表现在：一是指出勾通与协调。美军在《国防预算指导手册》中明晰规定了项目库管理主体，划分了项目库管理权限，细化了项目库管理职责，并紧扣“统一领导、分级管理”的指导原则，十分重视项目库管理的纵向、纵向协调与综合平衡。二是有严苛科学的项目论证机制。如，美军在预算项目库管理时利用公共支出成本效益分析法、最低费用选择法等方式，对多种方案进行对比，以筛选出费效比最好的决算方案。三是有具体的项目排序模式。英军结合部队决算项目管理实际和各类项目排序方式的优缺点，以及各个机构职能任务等状况，在项目库管理规定中拟定了客观公平、简便可行、操作性强的项目排序方式，较好的保证了管理决策的科学性。

3.应用了先进的技术方式。在现今世界新军事变革方兴未艾的大背景下政府预算项目库的原则，信息技术快速渗透到各个国家军事后勤领域的每位角落，军队后勤数字化管理应运而生。军费运行也逐渐向无纸化、数字化、信息化方向转变。发达国家的部队决算项目库管理自动化程度越来越高。目前，很多发达国家的部队早已研究开发了一批高水平的项目库硬件系统，并且统一武器，形成网路自动化管理机制。如海军运用计算机先进的技术方式，开发了一套决算项目库管理系统，从总部到师一级后勤部委全部统一武器，不仅可以快捷、准确的传递信息，实现信息资源共享的目的，而且大大增加了项目库的工作效率，使得项目库管理工作清晰明了、科学规范。而且，美军将牵涉军队各方面的建设项目全部统一划入决算项目库系统中进行剖析、评估、统一排序，为各级财务管理主体推行科学决策提供了强有力的信息支持，提高了预算编制的透明度和针对性。英军的决算项目库管理技术也很先进，用先进的计算机技术对备选项目进行前期剖析、统一排序、全面评估、对系统进行维护和更新等，使预算项目库管理由传统的粗放型转变为集约型、精确化管理。 #

二、中国政府决算项目库机制建设的特征

#

项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。它作为一种现代决算管理的有效工具和载体，很早就被广泛应用于中央政府部门和地方各级财政部门。地方项目库机制通过近几年的不断推进和建立，已初步产生了规范、科学、合理的项目库管理机制，大大增加了财政资金的使用效益和效率。

#

1.中央部委决算项目库机制建设的特性。中央部委决算变革前，项目开支决算编制程序是先有经费决算，然后再落实到详细项目。基本做法是财政先切片分配资金，再由管理这种资金的部委将其分配到项目各执行部委。部门项目是一年一定，并没有做到项目的滚动沿袭。没有完整科学的专项项目资金的预算编制评审制度，也没有科学的项目库管理系统作为决策工具，更没有推行专项经费追踪问效机制，这些机制上的缺陷直接造成项目效益不高，资金耗费，项目经费易被贪污、挤占，资金耗费严重。2002年，中央部委针对存在的各类问题，修订并施行了《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》，将经常性专项业务总额明晰为项目开支。同时，制定了《中央本级项目库管理规定（试行）》，进一步明晰了项目决算分类，简化和规范了项目补报文本和方法，初步构建起了中央部门和财政部项目库，开始推行滚动的项目决算管理机制。随后几年，中央部委相继出台了明晰和加强项目库管理的各项规定和条例。《项目库管理规定》包括了项目库的概念、管理原则、管理模式、项目分类、项目排序、管理职责、项目清除等详细内容。比如，将项目库分为中央部委项目库和财政部项目库，财政部项目库的管理又辨别为部门预算管理和总决算管理两个层次。项目库管理应遵守的原则是“统一规划、分级管理”。同时，为加快项目滚动管理，要求中央部委根据部委决算编制细则，在当初部委决算批复后，下一年度部委决算编制开始前，对上年度决算批复的项目进行清除，即从上年度决算已批复项目中，确定下年度决算需继续安排的沿袭项目。 #

通过近几年的建立，中央政府决算项目库机制建设主要产生了以下特性：一是严苛界定了项目类型。中央部门对报送的项目依照政府收支分类课目功能分类的类（款）在项目库中进行严苛分类；财政部对中央部委报送的项目依照政府收支分类课目功能分类的类（款）在项目库短发部委进行严苛排序。二是明晰规范了项目库管理职责。根据中央部委决算编制管理的职责分工，中央部委项目库由负责本部委决算工作的财务总监机构进行详细管理。财政部项目库由财政部负责总决算的机构进行详细管理。三是提高了项目清除的内容。为逐步推进部委决算变革，规范项目支出预算管理，按照中央部委决算编制规定有关要求中央部门和财政部各部门决算管理司、预算司等有关司局在年度决算批复后，都要对中央部门预算已批复的预算项目进行一次清除。

2.地方财政部门决算项目库机制建设的特性。自部委决算变革以来，各地方财政部门积极配合，纷纷结合本地实际，在科学研究项目支出预算编制体制的基础上，建立起规范的项目库机制，努力推进项目滚动管理。经过这几年的不断推进，项目开支决算管理变革在逐步加强中取得了巨大进展，初步构建了事前评审、事中管理、事后绩效相衔接的运行模式，大大增加了项目决算管理的科学性。 #

具体来说，北京市制订了“一个探求、五个衔接” 的项目库建设目标。从2005年开始，北京市为逐步规范项目支出预算管理，制定了《北京市省级项目开支决算管理方法》，规定确立省级滚动项目库。北京市财政局通过统一规划、设计了统一的计算机应用软件，制定了统一的项目报送文本与管理体制，实行项目库动态分级管理体制，努力实现“一个探求、五个衔接”的建设目标。所谓“一个探求”，是指顺着决算变革的必定方向，继续探求编制滚动项目开支决算的途径。所谓“五个衔接”，是指与财政评审相衔接、与国库集中支付和政府采购变革相衔接、与资产管理变革相衔接、与绩效决算变革相衔接和与节余资金管理相衔接。

浙江省注重项目库硬件建设。2006年浙江财政厅开始研究开发“项目库”软件，2007年下半年启用。按照统一规划、分工负责的原则，浙江省财政厅统一制订县级部委项目库管理的规章制度、项目报送文本，统一设计了项目库管理软件。同时规定，省级财政项目库由浙江省财政厅负责详细管理，省级部委项目库则由县级各部委中负责决算管理工作的财务总监机构进行详细管理。各级项目库的确立，改变了项目开支决算管理步骤，形成了项目开支决算管理新制度。简单的说，是以“项目库”软件作为规范项目报送、审核、实施的有效载体，所有项目报送都列入“项目库”软件进行网上报送、审核、批复及执行，并推行项目库的动态管理，以“信息化”促进“规范化”，有效提升项目决算编制效率。

#

江西省确立了重大投资项目贮备库管理制度。江西省面对本省项目贮备欠缺统一规划、管理不到位、项目前期论证研究不够等问题，针对性地构建了重大项目贮备库管理制度。主要包括储备库的结构、项目选择方向和深度要求、数据库管理和评估系统。项目储备库一分为二，分为一级库和二级库。一级库贮备符合项目建议书阶段工作深度要求的项目；二级库贮备符合可行性研究报告阶段工作深度要求的项目。一级库的贮备项目完成可行性研究后，方可踏入二级库。项目贮备库结合江西省投资项目的行业特征，还选用了德尔菲法将项目分别归类于十二大行业，通过项目评估系统，定期对出库项目举行绩效评价，为项目贮备库建设创新提供根据，从而达到科学管理项目储备库的目的。 #

三、对建立我军决算项目库机制的启示

#

1.要有统一的法规机制，科学划分各部委的职能和权限。外军和中国地方政府部委决算项目库管理规范化得以加强和实现，最根本的成因就是重视决算法规执行，用法律和体制规范决算管理活动。比如美国防部的第704516号指令《财务管理系统》和第17101号《国防部决算指导指南》，对预算项目库管理均有明晰的规定。美国国防部的经理察长及其领导的国防审计局和侦察局，陆海空三军总部的总监察长、法律顾问以及军法署和法律服务局等机构都被赋于监督之职，对决算法律法规的执行状况进行全面监督，保证有法必依。俄罗斯国防部负责制定每年的部队决算草案和国防部使用部队决算资金的程序，并递交联邦政府。联邦委员会批准后，由联邦总理公布首相令，以法律的方式给予发布。中国财政部施行的《中央本级项目库管理办法》，用法规的方式严苛规定了项目库的管理原则、各部委的职能权限、项目分类和管理步骤，大大增加了项目决算的科学性和准确性，形成了清晰的项目库管理机制，使项目库管理有法可依，有迹可循。同时，为了保证法律法规才能得到严苛落实，国内外普遍选用赏罚举措作为贯彻执行法律的重要方式，即通过施行适当的赏罚法规，对执法严苛的单位和人员予以相应嘉奖，对违法乱纪者予以严肃罚款。

#

2.要有先进的信息技术，领先的思想理念。军队后勤管理数字化是陆军信息化后勤发展的基础条件。外军在军事财力资源管理以现代化管理为基础，以先进的信息技术为方式，广泛推广数字化后勤保障管理概念。美军争创的“PPBS”就是用科学的剖析方式和先进的技术方式作为支撑，如系统分析、集中调控和项目评估等。日军在预算项目库管理中，利用计算机技术对项目立项过程中形成的大量数据、资料、情报等信息进行系统分析和处理，对经费需求和绩效进行科学恐怕和推算。 #

项目库机制的完善和健全也离不开领先的战略指导思想。若没有领先的思想理念，先进的信息技术不被接受，则一切空话。预算体制效率运行的基本要求就是战略引导资源配置，即国家的战略目标所决定的国防需求引导国防决算资源的配置。世界各国都非常注重按部队建设的规划、计划以及国家所面临的安全环境、军队所负担的任务等，确定军事财力决算。另外，还要以减少开支效益为价值导向。“效益问题是经济学研究的逻辑起点。”追求决算总额效益是海军决算机制变革和创新的出发点。注重决算总额效益，就是要求决算制定者和执行者，以尽可能少的“投入”，获得尽可能多的“产出”，提高有限部队建设经费的配置与运用效益。

#

3.要有科学的项目评估指标机制，建立备选项目排序模式。构建量化指标机制，建立备选项目排序模式，是减少项目库建设品质的关键环节。《中央本级项目支出预算管理办法》中明晰规定，项目排序原则为“前三类总额项目”中的沿袭项目给予优先排序，其他项目依照项目的轻重缓急、择优选调后进行排序。北京市海淀区财政局推行了《海淀区财政专项资金项目库管理暂行方法》和《海淀区财政专项资金项目综合评价指标机制》，明确规定各单位报送财政补贴的所有专项项目均列入项目库管理，以公共财政理论为基础，建立详细可行的量化指标机制，将项目依照指标机制的要求进行量化评价，将评价的结果根据分值由高到低进行排序，并依次提供资金安排意见。江西省在重大投资项目储备库的建设中，也特别重视项目评估方式，他们通过构建项目绩效评估指标机制对项目进行综合评价和排列，是决算项目安排与否的重要根据。这样，不仅有利于增加财政资金使用的透明度，优化财政资金的使用效率，而且可以为科学决策和监督检测提供重要的参考依照。 #

参考文献： #

[1]财政部预算司.中央部门预算编制指南――项目支出卷[Z]，2009.

#

[2]总后勤部司令部.日军后勤管理研究[M].北京:八一出版社，1993.

[3]张福庆政府预算项目库的原则，廖亮，等.论江西省重大投资项目贮备库管理模式[J].企业经济，2004，(3).

#

[4]戚海青.基于成就动机、目标管理的政府部委绩效管理系统研究[D].杭州:浙江大学，2007. #

[5].E.Odom. [M].The Press，1993:21-24.

[6] .A Guild to the Body of .

，1996. #

of Both at Home and ，and Their to Army

#

ZHANG ，LIU Wo-ye2，ZHANG Zhen-shi1

（1. ， ， ，China； #

2. of and ， ， ，China） #

： and of the ，and from their have an in the . Start with the of and armed ， on the were made by this paper.

#

Key words： ；；