预算与绩效管理一体化改造的基本逻辑

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决算与绩效管理一体化，就是把决算管理和绩效管理两个系统整合为一个有机系统的过程，通过深度融合两个系统的各项工作内容，创新管理技巧，充分实现决算管理和绩效管理的综合职能，提高财政资金的使用效率。决算与绩效管理一体化的实质是对运行几三年的决算管理机制进行全面的绩效化改建，其基本逻辑是：借助决算管理框架，把绩效管理嵌入决算管理过程，在决算资金的分配、管理、监督过程的各个环节融入绩效管理内容，重塑决算与绩效管理的新步骤，再次划分决算编制和审批、预算执行、预算调整、预算剖析、预算评价等环节的工作内容、工作方式、工作程序、具体标准等，实现决算管理与绩效管理的密切结合，产生全新的绩效化决算管理框架。

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在这个决算管理机制绩效化改建的基本逻辑中，还要明晰几个绩效相关概念。

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首先是决算与绩效管理一体化产生的绩效化决算是否等同于绩效决算？个人觉得，绩效化决算与绩效决算有一定联系，但存在差别。绩效决算是基于绩效的决算，决算管理在费用效益剖析的基础上，根据绩效展开。绩效化决算是绩效导向的决算，具有一定绩效决算的特性，但仍未达到绩效决算的管理程度，应该属于准绩效决算。当决算与绩效管理一体化运行成熟，绩效管理才能为决算管理提供全面根据，但是各方面配套条件具有时，可以实现向绩效决算的跨越。 #

再者是绩效评价和绩效管理的关系。依据前文述及的变革演化的路径可以看出，绩效评价是变革的最初发力点，是对财政开支的经济性、效率性和效益性进行评价，也就是对财政资金的使用状况和相关工作打分，考评工作做得如何样，能不能打及格分，能不能打100分。绩效评价包括四个层面，全方位概念所牵涉的项目层面、部门层面、政府层面，也有新政绩效评价层面，都属于决算总额绩效评价。决算绩效管理是一种以总额结果为导向的决算管理方式，指出决算开支的责任和效率，要求在决算编制、执行、监督的全过程中格外关注决算资金的产出和结果，要求政府部委不断改进服务水平和品质，使政府行为愈发务实、高效。决算绩效管理包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价施行管理以及绩效评价结果反馈和应用管理等环节。从概念内涵看，绩效评价是绩效管理的环节之一，是绩效管理的重要内容。从详细囊括内容看，绩效评价包括四个层面，绩效管理则是一整套步骤，对于四个层面的绩效评价工作都适用。正由于绩效管理是一整套步骤，在客观上具有了和决算管理步骤进行一体化整合的条件。

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第三是绩效目标与绩效指标的关系。绩效目标是指财政决算资金计划在一定时限内达到的产出和疗效，是建设项目库、编制部委决算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依照。简言之，绩效目标明晰掏钱要干哪些，预计达到一个哪些样的目标，它是绩效管理的起点，只是决算与绩效管理一体化的起点。绩效目标通过绩效指标来反映，绩效目标一般还要通过一系列指标来展现，即产生绩效指标机制。与绩效评价类似，绩效目标只是单层面的，包括项目层面、部门层面、政府层面，也有新政绩效评价层面，不同层面的绩效指标机制基于不同的职能设置，反映不同目标和要求，与后续的绩效评价环节的工作详细对接。

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第四是绩效指标机制和绩效评价指标机制的关系。绩效评价指标是指考量绩效目标实现程度的考评工具。绩效指标机制和绩效评价指标机制是两套不同的指标机制，后者反映绩效目标，前者反映绩效目标的执行结果。三者又紧密相关，绩效指标机制是基础，绩效评价指标机制是目的，即所有绩效指标的设置都是为了进行后续的绩效评价，所有绩效评价指标的根据都是绩效指标。

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明晰了很多基本概念后来，就可以探讨在现行决算管理机制下，决算与绩效管理一体化可以根据一个哪些样的方式构建上去，两者怎么深度融合，决算管理机制进行全面绩效化改建怎样实现。

二、预算与绩效管理一体化的基本框架 #

决算管理和绩效管理是两个系统，但是从根本目标看两者是统一的，是为了实现财政新政的精准、有效，通过更好地配置财政资源，实现整个公共服务品质和水平的提高，但他们各自的管理目标、管理要求、管理内容、管理办法都不尽相似。在全面推行决算绩效管理的过程当中，决算与绩效管理一体化，要从决算编制到决算执行、调整、分析、评价的整个过程中，树立绩效意识，展现绩效要求，贯串绩效管理，每一个环节都须要认真剖析，以实现决算管理和绩效管理的有机整合。 #

三~五个环节融合，产生管理闭环

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在对决算管理和绩效管理过程进行详细剖析的基础上，可以把他们根据工作环节分别进行融合，产生一个首尾相接的管理闭环。借助决算管理工作，这个闭环详细可以分为五个环节：一是决算编制和审批环节，实现决算编制、审批和绩效目标相融合；二是决算执行环节，实现决算执行和绩效监督相融合；三是决算调整环节，实现决算调整和绩效控制相融合；四是决算剖析环节，实现决算剖析和绩效评价相融合；五是决算结果评价环节，实现决算结果评价和绩效应用相融合。这个由五环节相融合产生的管理闭环，就是决算与绩效管理一体化的基本框架。 #

第一个环节是决算编制和审批环节，起点是决算的编制。决算和绩效管理相结合，还要思考的问题是2023预算控制的过程包括，绩效目标谁来定？决算谁来编？绩效目标确定的基本原则是“谁申请资金，谁设定绩效目标”，决算资金和绩效目标应当“二合一”。对于基本开支，主要通过定额管理来划分决算资金和绩效目标。对于项目开支和其他开支，则须要由业务部委和业务人员按照工作规划设定，花多少钱，办多少事，要落实到详细绩效指标上，并同时同步递交。绩效指标必须尽或许选择定量指标，明晰指标名称、目标数额、执行的时间范围、质量疗效等。决算资金和绩效目标确定后，统一纳入决算编制框架，通过决算审批环节实现资金分配。在这个过程中，还要明晰绩效目标设定的步骤和要求，设定绩效指标机制，明晰审批根据，明晰后续决算执行环节的责任主体和主体责任等。这个环节是最基础的工作环节，必须做到决算资金和绩效目标同等看待，业务人员和财务人员的工作紧密配合，以保证绩效目标设定恰当，后续工作顺利举行。

第二个环节是决算执行环节。在决算执行过程中，要提高绩效监督的内容。也就是在财政资金早已总额、工作举行之后，通过适当的途径、必要的信息及时了解决算执行过程中的详细状况，包括在特定时间内花了多少钱，干了多少事，是否合规，是否符合决算，是否达到阶段性目标，是否碰到问题等。过去，在决算执行过程中普遍存在监管力量不足、监管难度大、及时性、全面性信息缺少等问题，提高绩效监督的内容有助于确立立体的决算执行监管框架，实现对财政资金执行过程的控制。在这个环节，还要积极思考决算执行过程中资金管理和绩效监督在步骤上的对接和信息上的共享，明晰责任主体和监管对象，确保实现全部财政资金都列入绩效监督的框架内，通过预先设定的阶段性绩效目标和标准进行合理判定和有效控制。

第三个环节是决算调整环节。在决算执行过程中，假如遇见特殊状况或突发事项，还要进行必要的决算调整，提高新的项目，撤消原有项目，追加或降低资金等等，这类调整事项还要列入决算管理过程，即通过及时控制，对原先的决算资金和绩效目标进行再次设定。这一环节选用的方式同决算编制和审批环节基本一样，要求也基本相似。

第四个环节是决算剖析环节。决算剖析是通过搜集相关信息，对决算资金总额的结构、金额、进度等方面的状况进行剖析，发觉问题并进行适当调整。因为决算信息本来的局限性，决算剖析更多关注的是资金执行结果，缺少对资金使用疗效的剖析。在这个环节加入绩效评价的内容后，才能在实质上改进管理观念，提高财政管理水平，有助于全面把握财政资金的投入与产出、运用和疗效，对于评价资金使用效率和相关工作成绩十分重要。在这个过程中，还要健全起绩效评价指标机制和相关的决算信息和财务信息系统，确保评价信息客观、评价指标相关、评价标准合理、评价程序规范。这个环节的工作品质在巨大程度上决定了决算和绩效管理一体化的工作品质和可持续性。 #

第五个环节是决算结果评价环节。决算剖析结果下来以后，牵涉对决算的整体评价，就是对决算整个执行结果的判定。这一环节加入绩效评价结果应用的内容，才能大大降低决算管理的科学性。进行绩效管理的目标不是为了评价而评价，而是为了进行下一步的科学决策。推进政府层面的科学决策是绩效管理的目标之一，绩效评价结果应用在绩效管理过程中发挥着举足轻重的作用。综合决算评价结果和绩效评价结果应用，并反馈到下一个周期的决算编制环节，就在模式上保障了紧扣财政资金进行科学决策的条件。这个环节和下一个周期的决算编制环节密切衔接2023预算控制的过程包括，产生一个闭环管理过程。

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