地方政府信用风险水平评价和项目评估法的探讨分析

摘要

摘要：针对地方政府信用风险评估问题，本文从地方政府信用风险水平评价和地方政府债权限额计算两方面展开，对所使用的信用评分模版和项目评估法分别做了详尽介绍，并对31个省（区、市）及5个计划单列市的相关数据统计进行了阐释剖析。

关键词：地方政府债权信用风险债权限额风险评估 #

2023年的《政府工作报告》明确提出，要打好严防化解重大风险攻坚战。其中，地方政府债权风险是重中之重。严防化解地方债权风险，固守不发生系统性风险的底线，其基础是科学、合理地评估地方政府债权风险。从风险计量的视角看，地方政府风险评估应重点关注地方政府信用风险水平和地方政府债权限额两个核心问题。

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地方政府信用风险水平评价：信用评分模版 #

按照国外外金融业的实践经验，地方政府信用风险水平可通过主体评级模型进行评估，而通用的评级模型包括学者辨别模型、评级模版模型和统计模型。统计模型可以精确评估出信用风险水平，即毁约机率，但因我国地方政府毁约样本不足，不满足建立毁约机率模型的数据充分性要求，无法精确地计算出地方政府信用风险水平的绝对值。相比而言，结合学者经验建立的评级模版（即信用评分模版）对数据要求较低2023信用风险限额，可以根据学者经验确定评级模版的评价维度、评价指标和指标权重，因而得出地方政府的信用评分，确定地方政府信用风险水平的相对排序。 #

（一）基本原则 #

地方政府信用评分模版的目标是按照学者经验确立地方政府基本状况和行为特性与毁约之间的函数关系，因而预测未来的毁约行为。为此，在设计评价维度和指标时，应密切紧扣着能够对地方政府还贷、履约能力进行预测这一目的，依照“POWER”原则：一是有预测力()，评价维度和指标应具有经济意义，且与地方政府还贷、履约能力存在比较强的线性关系，能进行有效的预测；二是客观性（），指标尽量客观和定量化，且保证数据可荣获性，提升科学性和可操作性；三是重要性（），地方政府履约能力的影响诱因多种多样，指标设计时既要考虑评价因素的全面性，更要从中选购出核心的要素；四是学者经验（），评分模版的基础是学者经验，还要业务学者结合丰富的实践经验提供合理根据；五是代表性（），选定有典型性、代表性的指标，确立最优的且指标最少的评分模版来评估地方政府的信用风险水平。

（二）评价机制

地方政府评价机制由政府整治、经济发展、财政名气、财政管理和债权管理五个风险维度、20项风险指标构成，综合评价地方政府的整治能力、系统重要性、经济名气，以及财政的充足性、平衡性、稳定性和可持续性等方面，评估出政府信用评分，因而得出地方政府信用风险的排序。

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一是政府整治。地方政府实际上是“类企业”，运用政府整治的结构和模式，协调众多利益相关者的关系，主要包括上级政府、本级政府部委、企业、居民等主体的关系，明晰不同利益相关者的权力、责任和影响，对那些利益关系的处理影响着地方的发展方向和绩效，地方政府整治能力越强，一定程度上其偿付能力越强。政府整治的评价指标包括经济管理、宏观税赋率、行政效率、政府透明度和系统重要性。 #

二是经济发展。地区经济发展和地方财政息息相关。一方面，财政收入是以经济发展为基础的2023信用风险限额，财政收入参与了国民收入的重新分配，而国民收入则是通过经济发展实现的。另一方面，财政会影响经济发展，地方财政新政通过财政开支与征税新政等来调节总需求，增加经济效率，促使经济增速。经济发展的评价指标包括经济名气、经济增速、城镇化率和产业结构。 #

三是财政名气。财政收入是地方政府可以直接支配的资源，是财政名气最综合、最直接的展现。评估地方政府的财政名气，既要静态地考虑财政收入的绝对水平，也要动态地考虑财政收入的相对变化，其评价指标包括人均财政收入、财政收入下降前景和收入稳定性。

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四是财政管理。财政管理是地方财政一项一直性的重要工作，牵涉对财政活动的全过程进行决策、计划、组织、协调和监督，能够保证财政良性循环地运行，有效保障财政收入合理下降，确保财政收支平衡，直接反映出地方财政的风险水平，其评价指标包括财政自给率、收入结构和开支弹性。

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五是债权管理。债权管理牵涉地方政府债权的数目、期限、偿债能力等方面，评估指标包括负债率、债务率、偿债率、流动性和债权时限结构。负债率是债权金额和经济规模的百分比，反映对债务的依赖程度，国际安全标准是欧共体《马斯特里赫特条约》确定的60%。债权率是债权金额和财政总收入的百分比，反映债权负担的大小，国际本币基金组织确定的外债率控制标准参考值为90%～150%。偿付率是未来一年地方政府应清偿的外债与财政总收入的百分比，反映是地方政府短期偿付压力的大小，国际安全标准是20%。 #

按照风险维度和风险指标的设计原则，确定绝对权重（见表1），于是按照评价内容，对各指标进行打分，范围1～10分，分数越低，风险越低，加权平均后得到地方政府综合风险评分。 #

（三）评价结果

通过对31个省（区、市）及5个计划单列市的相关数据统计，从地方政府综合风险评分结果来看，展现“东强西弱，南低北高”的区域结构特点。西安、北京、深圳3个一线城市位居前三位，各个风险维度都表现优异；长三角和泛珠三角地方政府名气整体较高，风险过高；中部和东北地区风险水平中规中矩，适度关注；华北和东北地区地方政府风险最高，其在经济发展和债权管理方面表现相对最差，应当重点关注。

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从行政层级排行分布来看，直辖市和计划单列市风险水平较低，各方面评价都比较好。计划单列市尽管经济产量不高，影响经济发展维度评价，但在最主要的债权管理维度表现突出，主要因为计划单列市央票较晚，整体外债水平很低。某些直辖市、计划单列市近些年来决算收入和经济发展的波动较大，并且出现了经济统计方面的负面新闻，其风险不容轻视。 #

从风险水平的严重程度来看，西南和东南某些地区的风险最高，各个风险维度表现都堪忧，其债权率并且突破了140%，偿付率指标也提示最近偿付压力较大，整体上看应当重点关注那些地区的风险。 #

地方政府债权限额计算：项目评估法

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地方政府债权限额，是指在一定时期内，地方政府才能还清外债的最大值。现在，国外外金融机构通用的计算企业债权限额（又名风险限额）的方法是基数因数法，基数通常为所有者权益，因数还要通过统计计算，其理论根据是企业价值期权理论，核心参数为毁约机率、资产负债率和资产波动率。我国地方政府毁约样本不足，且未能编制权责发生制的综合财务报告机制，所以难以计算出毁约机率、资产负债率和资产波动率，不能选用计算企业债权限额的基数因数法。我国地方政府财政预预算机制是以收付实现制为基础，偿付基础主要来自于决算收入，所以可选用项目评估方式论计算地方政府的外债限额，即按照平均欠款时限内，地方政府主要的、稳定的、持续的财政收入中可自由支配部份的折现而确定。

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（一）基本步骤 #

在地方政府决算机制中，国有资本经营决算收入占比很小，社会寿险基金决算收入则专项适于社会寿险，而决算稳定调节基金专项适于通常决算的跨年度决算平衡，是非稳定的收入来源、数量有限且信息相对不透明，所以偿付基础主要来自于通常公共决算收入和政府性基金收入。首先，一般公共决算是对以税赋为主体的财政收入，安排适于民生、经济、国家安全、行政管理等方面的收支决算；政府性基金决算是对按规定在一定年限外向特定对象征收或以其他方法筹措的资金，专项适于特定公共事业发展的收支决算，两套决算的职能和特性差别巨大。再者，从债权类别和国家管理趋势来看，只是将通常欠款和专项债权分辨处理。因而，估算地方政府债权限额时，应分辨通常债权限额和专项债权限额，如下：

（二）参数恐怕

1.可偿付资金 #

首先，在通常公共决算项下，可偿付资金=可支配财力（1-一直性开支占比）。其中，可支配财力=近一年通常公共决算收入+征税退还+通常转移支付，常常性开支占比按照地方政府通常公共决算总额表估算，为简化处理，可假设各期可偿付资金和基期保持一致。

再者，在政府性基金决算项下，可偿付资金=可支配财力（1-费用性开支占比）。因政府性基金决算收入波动较大，为计算相对稳定的收入，可支配财力依据近十年政府性基金决算收入的算术平均值估算所得，而费用性开支占比选用全省统一计算值。

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2.债权现值率

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截止2023年4月末，有3395只存量地方政府债，余额共14.46万万元。其中，通常转债8.90万万元，专项转债5.56万万元。第一步，取每只转债过往一年（250个交易日）中债估价蕴涵回报率的简略算术平均值作为个券贴现率；第二步，使用个券贴现率计算每只转债的折现；第三步，分地区按通常转债和专项转债估算个券贴现率加权平均值，权重为个券折现占比。

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3.平均欠款时限

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估算平均欠款期限时，仍用上述估算债权现值率的前两步估算个券贴现率和折现。之后，使用个券贴现率计算个券久期。最后，分地区按通常转债和专项转债估算个券的久期加权平均值，权重为个券折现占比。

4.一直性开支占比

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一直性开支是维护政府实现其职能正常还要和满足社会公共部委正常开销还要的财政开支，具备较强的刚性。对于根据功能编制的政府开支报表，常常性开支占支部出的比率=（通常公共服务开支+外交+国防+公共安全+教育+医疗卫生和计划生育+社会保障和就业+农林水事务+国土资源气象等事务+住房保障开支+粮食物资管理事务）/通常决算总额。

5.费用性开支占比 #

依据财政部发布的2011—2023年地方政府性基金预算表，列入政府性基金决算管理的基金共40多项，其核心是农地收支。广义农地收入是指国有农地使用权出让收入，包括收支课目中的“国有农地使用权出让金收入”、“国有农地利润基金收入”和“农业农地开发资金收入”。考虑到广义农地收入占比少于80%（见表2），同时政府性基金总额中只有农地收入相关开支列举明细，所以可依照全省农地收支计算费用性开支占比作为统一参数。

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农地收入的详细开支方向大约包括费用性开支、农业农村总额、城市建设开支、教育开支和安居保障性开支等。其中，费用性开支包括补偿性开支和开发性开支，而补偿性开支包括拆迁征地补偿总额、补助被拆迁村民总额，以及支付破产或转制企业员工安置费等。2023年后，农地收入相关开支明细不再列示，可依照2011—2014年广义农地费用占比的算术平均值计算出政府性基金费用性开支比列（见表3）。

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（三）推算结果 #

依据2023年地方政府决算执行数据进行地方政府债权限额计算，结合2023年4月地方政府转债余额状况，剖析结果如下：

1.通常转债整体风险不大。地方政府通常债权限额为27.41万万元，通常转债余额为8.9万万元，限额占用率仅为32.46%，整体风险不大。分地区来看，各地区的外债余额均在债权限额范围内，大部分区域限额占用率不到40%，部份发达地区乃至高于20%。 #

2.专项转债风险需关注。地方政府专项债权限额为6.71万万元，专项转债余额为5.56万万元，限额占用率仅为82.82%，整体风险需关注。分地区来看，42%的地区专项转债余额超出债权限额，主要集中在西北、西南、西北地区。 #