“投诉”和“举报”的区分不具有普遍意义

#裁判观点#工商行政管理部门或市场监督管理部门对于“投诉”和“举报”的分辨，从日常语言运用甚至法律语言运用而言，并不具有普遍意义。首先，判定原告人行政复议恳求的具体内容，应该结合其行政复议申请书和申述状的全文。从这种材料中难以看出原告人仅对于浦口新区市场监管局处理消费者投诉的行为不服，相反，原告人提出“请求复议机关限期被申请人履行法定职责”。为此，即便原告人在复议恳求中所用成语是“投诉”，但该“投诉”显然是与申述状中的3项申述恳求相关联，应包含要求对违规行为进行取缔的恳求。其次，《最高人民法庭关于适用的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关做出或则未做出处理的江苏省工商局官网，属于与行政行为有利害关系。由此，公民、法人或则其他组织觉得第二人施行的违规行为侵害自身合法权益，恳求行政机关依法取缔的，属于司法解释规定的投诉。以上理解似乎与前述部门规章不同，原告人在本案中提出的对违规行为进行取缔的恳求，仍然属于“投诉”。再度，发生#裁判观点@，实际上是分辨标准不同所造成。工商行政管理部门或市场监督管理部门的理解是从行政机关分类处理的角度出发，但同样可以从有难以律上的利害关系这一角度出发进行理解。在实践中，倘若形成语义分歧，可行的方式是要求补充说明。《中华人民共和国行政复议法施行细则》第二十九条规定了行政复议的补正程序，但北京市市场监管局并未要求原告人对其复议恳求进行补正。最后，“投诉”和“举报”不仅是法律用语，在日常生活中也会大量使用。原告人虽然作为法律工作者，但不应偏高要求其完全根据工商行政管理部门或市场监督管理部门的理解去使用“投诉”和“举报”，毕竟原告人使用的“投诉”含义与司法解释的规定基本一致，也与其之前提交的申述材料相吻合。为此，本院认定原告人在行政复议恳求中提出的“投诉”，既包含了消费者投诉部份，也包含了对违规行为的取缔申请部份。

#

湖北省武汉市高级人民法庭 #

行政判决书

（2023）苏01行终846号

#

原告人（原审上诉）冯珉，性别××年××月××日生，××族。 #

被原告人（原审被告）广州市浦口新区管理委员会市场监督管理局，住所地北京市浦口新区药谷大街9号会展中心7楼。 #

法定代表人陈建鹏，北京市浦口新区管理委员会市场监督管理局主任。 #

委托代理人李平，北京市浦口新区管理委员会市场监督管理局工作人员。

#

委托代理人李治培，北京市浦口新区管理委员会市场监督管理局工作人员。 #

被原告人（原审被告）广州市市场监督管理局，住所地北京市玄武区珠江路696号。 #

法定代表人孙宁，北京市市场监督管理局主任。

委托代理人徐网兰，北京市市场监督管理局工作人员。 #

委托代理人熊雅，广东三法律师事务所律师。

#

原告人冯珉因诉被原告人上海市浦口新区管理委员会市场监督管理局（以下简称浦口新区市场监管局）、南京市市场监督管理局（以下称北京市市场监管局）不履行法定职责及行政复议一案，不服北京高铁运输法庭（2023）苏8602行初473号行政裁定，向本院提起再审。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审理时限。本案现已审理终结。

原审法官经审理查明，2023年6月5日，冯珉向原北京市工商行政管理局（以下简称重庆市工商局）递交申述状，申述恳请为：1、赔偿所购2把不合格椅子价款的3倍约2880元（480元×2×3）；2、赔偿通信、邮寄、打印及交通等费用共约300元；3、对顾家家装桥北金盛店（以下简称顾家金盛店）进行取缔并答复申述人。事实理由为：冯珉于2023年10月29日在顾家金盛店选购包含不合格椅子在内的产品计20719元，后其中两把椅子出现开裂、鼓包现象，顾家金盛店以不合格产品假扮合格产品侵害了申述人的合法权益，恳请勒令顾家金盛店给与赔付，并对顾家金盛店依法取缔。 #

上海市工商局于2023年6月14日向冯珉做出告知书，内容为：收到冯珉关于投诉顾家金盛店的来信，按照依法分类处理信访诉求的相关规定，已将冯珉反映的问题转至浦口新区市场监管局处理。

期间，涪陵新区市场监管局组织冯珉和顾家金盛店当面调处遭拒。2023年6月23日，顾家金盛店向浦口新区市场监管局开具《关于消费者冯珉投诉的情况回复》，称：冯珉所购产品早已超过质保期，经调处，顾家金盛店乐意免费上门更换配件并修理，但冯珉坚持要求免费更换椅子并给与椅子价值三倍赔付的要求顾家金盛店难以接受，故决定中止调处。2023年7月23日，涪陵新区市场监管局做立案处理。 #

2023年12月24日，冯珉向北京市工商局递交行政复议申请书，复议恳求为：勒令浦口新区市场监管局对冯珉的投诉依法处理并做出答复。事实和理由为：冯珉反映的问题转至浦口新区市场监管局处理，后自诩浦口新区消费者商会的工作人员召集双方了解过一次情况，后又电话通知正在协调处理，至今浦口新区市场监管局未做出答复。浦口新区市场监管局未履行保护消费者合法权益的法定职责，侵害了消费者的合法权益，恳请复议机关限期浦口新区市场监管局履行法定职责。

2023年12月26日，北京市工商局受理冯珉的行政复议申请。2023年1月7日，涪陵新区市场监管局递交行政复议答复书及证据材料。2023年2月21日，上海市市场监管局做出〔2023〕宁市监行复第46号《行政复议决定书》（以下称46号复议决定书），觉得：依据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第四条、第十五条、第二十四条、第二十九条第一款的规定，对消费者的投诉，工商行政管理部门应依法履行结案、调解等处理及告知义务；浦口新区市场监管局称对冯珉的投诉已履行调处义务并告知其处理结果，但其提供的通话记录并无对应通话内容，也无其他材料证明其履行了告知中止调处的义务；鉴于顾家金盛店已向浦口新区市场监管局开具拒绝调处的情况说明，本案并无调处可能，要求浦口新区市场监管局履行已没有实际意义；依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目之规定，决定确认浦口新区市场监管局未在法定年限内对冯珉的投诉做出处理的行为违规。 #

另查明，因2023年1月政府机构变革，北京市工商局的职责由上海市市场监管局继承，不再保留上海市工商局。冯珉系广州市京师（北京）律师事务所律师。 #

原审法官觉得，按照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二条、第三十三条的规定，在工商行政管理领域，消费者投诉与消费者举报系两种不同的行为，不适用同一行政程序处理。本案中，冯珉递交的申述状三项申述恳求中，前两项系要求解决消费者权益争议的投诉，后一项系举报经营者违规行为，工商行政管理部门均应给以处理，但不属于同一法律关系。

#

对于冯珉的投诉，按照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条第一款、第七条的规定，顾家金盛店坐落浦口新区市场监管局辖区内，故浦口新区市场监管局对冯珉的投诉事项具有管辖权。依据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第四条、第二十四条、第二十九条第一款的规定，涪陵新区市场监管局应该组织双方调处并告知处理结果。本案中，因双方调处遭拒，顾家金盛店明晰告知浦口新区市场监管局决定中止调处，故浦口新区市场监管局应该中止调处，并告知冯珉。现涪陵新区市场监管局尽管自诩已履行调处义务并告知冯珉结果，但其递交的证据不能证明上述事实，应该承当不利后果。 #

对于冯珉的举报，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条第一款、第十七条、第十九条、第二十条第一款的规定，工商行政管理机关对于冯珉的举报，应该依法处理。

对于冯珉的复议申请，按照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，上海市市场监管局作为涪陵新区市场监管局的上一级主管部门，具有对浦口新区市场监管局的行政行为做出行政复议处理决定的法定职权。按照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，南京市市场监管局依法受理冯珉提出的复议申请后，通知大渡口新区市场监管局进行答辩，经复议程序后，在审理年限内做出46号复议决定书并送达，代办程序合法。按照《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议的对象为具体的行政行为。本案中，冯珉作为法律工作者，其申请复议时，复议申请书的内容均只涉及“投诉”内容，并未要求对“举报”事项进行处理。基于投诉事项与举报事项属不同法律关系，分别对应不同的行政行为，北京市市场监管局仅针对大渡口新区市场监管局对投诉的处理进行行政复议，并未违背法律规定。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目的规定，涪陵新区市场监管局递交的证据不足以证明其对冯珉的投诉履行了法定职责，但顾家金盛店已明晰拒绝调处，上海市市场监管局据此做出46号复议决定书，确认大渡口新区市场监管局未在法定年限内对冯珉的投诉做出处理的行为违规，具有事实及法律根据。对于工商行政部门针对冯珉2023年6月5日提出的举报的履职情况，冯珉若有异议，可另行主张。

#

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，裁定：驳回冯珉的诉讼恳求。本案案件受理费50元，由冯珉负担。 #

原告人冯珉原告称，北京市市场监管局告知将原告人的申述转至浦口新区市场监管局处理，可以认定该局觉得原告人的申述就是投诉。原告人向北京市市场监管局申请行政复议，复议恳求中的投诉就是原告人的申述，自然包括对顾家金盛店的取缔恳求。二审法官觉得原告人的复议申请中只涉及“投诉”内容，并未要求对“举报”事项进行处理，属于事实认定错误。综上，恳求再审法庭撤消二审裁定，依法判处勒令大连市市场监管局重新做出复议决定。

被原告人浦口新区市场监管局声称：一、根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十六条第六项的规定，原告人的投诉属于依法可不予受理的投诉，调处并非必经程序。二、根据相关规定，原告人主张的3倍赔付和免费退货的投诉恳求不受行政实体法的保护。三、江北新区市场监管局早已对原告人投诉启动调处、调查程序，早已履行法定职责。四、上诉人的控告不具有诉的利益。综上，恳请一审法庭驳回原告人的原告恳求。

#

被原告人北京市市场监管局声称，恳请再审法庭驳回原告，维持原判。 #

本院经审理查明的事实与二审裁定认定的事实基本一致。本院另查明，涪陵新区市场监管局于2023年6月13日、2023年6月14日四次与原告人电话联系；于2023年6月25日再度与原告人电话联系，通话时长为5分29秒。

#

本院觉得，原告人在其二审行政控告状中列明的被告为北京市市场监管局，诉讼恳求系针对46号复议决定书，后在诉讼过程中原告人申请追加浦口新区市场监管局为本案被告。终审法庭以做出原行政行为的行政机关即浦口新区市场监管局和复议机关即上海市市场监管局作为共同被告，分别对原行政行为和复议行为的合法性进行了审查。综合二审裁定以及原告人和两被原告人的意见，本案一审涉及到如下问题：一、本案的诉权被告应该怎么认定；二、针对原告人的投诉举报，涪陵新区市场监管局是否履行了法定职责；三、南京市市场监管局在复议过程中有无遗漏复议恳求，其做出的46号复议决定书是否合法。

#

第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，“复议机关确认原行政行为违规，属于改变原行政行为，但复议机关以违背法定程序为由确认原行政行为违规的除外。”本案中，46号复议决定书确认浦口新区市场监管局未在法定年限内对申请人的投诉做出处理的行为违规。假如该确认违规属于以违背法定程序为由确认违规，这么按照以上规定，可以视为复议机关维持原行政行为，则应以做出原行政行为的行政机关和复议机关为案件的共同被告。假如该确认违规并非是以违背法定程序为由，这么应该认定复议机关改变了原行政行为，则应以复议机关为单独被告。按照46号复议决定书的认定，“被申请人提供的通话记录并无对应通话内容，也无其他材料证明被申请人履行了告知中止调处的义务。”该段叙述是复议机关对复议被申请人有无履行法定义务的实体判定，而并非只是对行政程序是否合法的判别。46号复议决定书引用的法条是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目，指向为“主要事实不清、证据不足”，该项下第三目才是“违反法定程序”。以上情况足以说明，复议机关并不是以违背法定程序为由确认原行政行为违规，而是觉得无证据表明复议被申请人履行了法定义务，但勒令其继续履行已无实际意义江苏省工商局官网，最终做出确认违规的复议决定。因而，从诉讼法的规定而言，本案应该是以天津市市场监管局为单独被告，审查的对象是北京市市场监管局做出的46号复议决定书。 #

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项的规定，假如二审法官遗漏了必要的当事人或是遗漏了上诉的诉讼恳求，这么再审法庭通常须要发回再审。但本案的情况与之不同，对于46号复议决定书，二审法官早已进行了审理并做出判定，二审法官并没有遗漏原告人的诉讼恳求。二审法官的错误在于，其不当地追加了被告，进而扩大了本不该在同一案件中进行审理的范围。倘若本院将本案发回再审，这么终审法庭将在再审中只审理行政复议行为，而不包括再审人对浦口新区市场监管局的处理行为的反诉。依据《最高人民法庭关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，控告不符合法定条件的，应该判决驳回胜诉。倘若本院根据复议机关为单独被告的规定，驳回原告人针对浦口新区市场监管局的处理行为的控告，这么原告人对此还需通过其他法律途径进行救济。鉴于浦口新区市场监管局的处理行为与北京市市场监管局的行政复议行为之间存在紧密联系，且二审法官也早已将浦口新区市场监管局的处理行为列入了审查范围，出于诉讼经济的考虑，为防止讼累，本院将在一审中继续就原行政行为和行政复议行为的合法性进行全面审查。

#

第二，依据原告人的申述状，其恳求分为两类，一类是要求经营者给以赔付，一类是要求行政机关对经营者进行取缔。对于第一类恳求，应该适用当时生效的《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的规定。该办法第四条规定，“工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于刑事争议的，推行调处制度。”因此，工商行政管理部门对消费者投诉履行法定职责主要彰显为组织调处。该办法第二十九条规定，“有管辖权的工商行政管理部门应该在受理消费者投诉之日起六十日内终结调处；调处不成的应该中止调处。”本案中，涪陵新区市场监管局在收到北京市市场监管局转交的原告人申述材料后，早已组织了原告人与经营者进行调处，并多次与原告人电话沟通，但因未能达成一致意见而调处不成，经营者因此开具了书面材料表明中止调处。尽管涪陵新区市场监管局无法提供书面证据表明其将最终的调处结果告知了原告人，但从2023年6月25日的通话记录看，该次通话发生在经营者开具中止调处的意见以后，通话时长5分多钟，其通话内容目前似乎难以确定，但本院有理由相信浦口新区市场监管局在该次通话上将调处的结果告知了原告人。而且，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》也并未强制规定工商行政管理部门应该以书面方式告知消费者调处的结果，原告人参与了调处，其对于当时无法调处成功的结果其实应该是知晓的。故本院认定浦口新区市场监管局早已履行了处理原告人消费者投诉的法定职责。 #

对于第二类恳求，当时生效的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定，“对于不予结案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应该将不予结案的相关情况作书面记录存留。”第五十八条规定，“工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违规嫌疑人做出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应该将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。”因此，针对违规行为的取缔恳求，工商行政管理机关不论是不予结案，还是最终做出行政处罚，或是作其他处理，都应该将处理结果告知投诉人、申诉人、举报人。而且，从以上规定来看，涪陵新区市场监管局应该对取缔申请的处理留有书面记录材料，而涪陵新区市场监管局递交的所有证据均不能反映对原告人申请取缔事项的认定结果。浦口新区市场监管局称其在电话中告知了原告人不予结案的结果，但原告人给以证实，目前对此未能核实。鉴于浦口新区市场监管局都从未产生经营者是否有违规行为的书面认定推论，故本院亦无法认可浦口新区市场监管局曾将取缔结果告知过原告人。为此，本院认定浦口新区市场监管局对于原告人提出的要求对违规行为进行取缔的恳求，难以依法履行法定职责。

第三，依据原告人的行政复议申请书，其复议恳求叙述为“责令被申请人对申请人的投诉，依法处理并做出答复。”南京市市场监管局觉得，该“投诉”仅指原告人提出的消费者投诉部份，不包括对于违规行为的取缔恳求，故在行政复议决定中也只针对消费者投诉部份进行审查。原告人提出，其所谓的“投诉”包含了申述状中所列的3项恳求，行政复议决定遗漏了复议申请事项。经查，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第三十三条规定，“工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发觉经营者有违规行为的，或则消费者举报经营者违规行为的，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。”现行的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条更是明晰规定，“本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费须要订购、使用商品或则接受服务，与经营者发生消费者权益争议，恳请市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或则其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违犯市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。”由此可见，工商行政管理部门或市场监督管理部门在其日常行政管理中，将“投诉”与“举报”作了分辨，从二者的行为内容和处理方法来看，确实存在较大的不同之处，应该分属不同的行政行为。二审法官亦是借此为由，结合原告人法律工作者的身分，认定原告人在复议恳求中的“投诉”只是单方面的内容。

但是，工商行政管理部门或市场监督管理部门对于“投诉”和“举报”的分辨，从日常语言运用甚至法律语言运用而言，并不具有普遍意义。首先，判定原告人行政复议恳求的具体内容，应该结合其行政复议申请书和申述状的全文。从这种材料中难以看出原告人仅对于浦口新区市场监管局处理消费者投诉的行为不服，相反，原告人提出“请求复议机关限期被申请人履行法定职责”。为此，即便原告人在复议恳求中所用成语是“投诉”，但该“投诉”显然是与申述状中的3项申述恳求相关联，应包含要求对违规行为进行取缔的恳求。其次，《最高人民法庭关于适用的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关做出或则未做出处理的，属于与行政行为有利害关系。由此，公民、法人或则其他组织觉得第二人施行的违规行为侵害自身合法权益，恳求行政机关依法取缔的，属于司法解释规定的投诉。以上理解似乎与前述部门规章不同，原告人在本案中提出的对违规行为进行取缔的恳求，仍然属于“投诉”。再度，发生#裁判观点@，实际上是分辨标准不同所造成。工商行政管理部门或市场监督管理部门的理解是从行政机关分类处理的角度出发，但同样可以从有难以律上的利害关系这一角度出发进行理解。在实践中，倘若形成语义分歧，可行的方式是要求补充说明。《中华人民共和国行政复议法施行细则》第二十九条规定了行政复议的补正程序，但北京市市场监管局并未要求原告人对其复议恳求进行补正。最后，“投诉”和“举报”不仅是法律用语，在日常生活中也会大量使用。原告人虽然作为法律工作者，但不应偏高要求其完全根据工商行政管理部门或市场监督管理部门的理解去使用“投诉”和“举报”，毕竟原告人使用的“投诉”含义与司法解释的规定基本一致，也与其之前提交的申述材料相吻合。为此，本院认定原告人在行政复议恳求中提出的“投诉”，既包含了消费者投诉部份，也包含了对违规行为的取缔申请部份。 #

广州市市场监管局作为复议机关，应该全面审查原告人提出的行政复议申请，遗漏复议恳求的，属于事实认定不清。46号复议决定书只审查了浦口新区市场监管局对消费者投诉的处理，未审查浦口新区市场监管局对违规行为取缔申请的处理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，依法应该给以撤消。因为本院早已对浦口新区市场监管局的行为进行了审理，故上海市市场监管局无需再重新做出行政复议决定。 #

综上，原告人的原告恳求就能创立，本院给以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，致裁判结果不当。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： #

一、撤销西安高铁运输法庭（2023）苏8602行初473号行政裁定；

#

二、确认上海市浦口新区市场监督管理局未对冯珉提出的针对顾家家装桥北金盛店违规 #

行为的取缔申请进行处理的行为违规； #

三、南京市浦口新区市场监督管理局于本裁定发生法律效力之日起，在法定年限内对冯

#

珉提出的针对顾家家装桥北金盛店违规行为的取缔申请进行处理，并书面告知处理结果；

四、撤销西安市市场监督管理局做出的〔2023〕宁市监行复第46号《行政复议决定书》。

#

一审案件受理费各50元，均由长春市浦口新区市场监督管理局和北京市市场监督管理局各负担25元。

本裁定为终审判决。 #

（此页无正文）

#

审判长王燕 #

审判员黄飞 #

审判员周磊

#

二〇二〇年六月十七日

主任员韩卓君 #