财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》

财政部党组成员、部长助理赵鸣骥

日前，财政部印发了《政府财会机制——行政事业单位财会课目和报表》（以下简称《制度》），这是继《政府财会准则——基本准则》（以下称《基本准则》），存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府贮备物资等6项详细准则以及固定资产准则应用手册颁布以来，政府财会变革工作取得的又一重要成果，标识着具备美国特色的政府财会标准机制初步完工。 #

一、充分认识制订公布《制度》的重要意义

党的十九大报告明晰提出，要推动构建现代财政体制，构建权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。推行全面规范透明、标准科学、约束有力的决算机制，全面推行绩效管理。这对政府财会变革工作提出了新的、更高的要求。政府财会变革是财政变革的重点内容之一，财政部高度注重，一直作为一件大事来抓。今年以来，财政部根据《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告体制变革方案的通告》（国发〔2014〕63号，以下简称《改革方案》）要求，积极推动政府财会标准机制建设工作。制订公布《制度》，是我部全面贯彻落实党的十九大精神和《改革方案》的重要措施，是服务全面推进财税制度变革的重要基础，是构建统一、科学、规范的政府财会标准机制的重要内容，在我国政府财会发展进程中具备划时代的里程碑意义。

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（一）制订公布《制度》，是规范政府单位财会核算，减少政府财会信息品质的紧迫还要。 #

常年以来，我国政府部委推行的是以收付实现制为核算基础的决算财会机制，主要反映部委决算执行状况，对精确反映决算收支状况、加强决算管理和监督发挥了重要作用。随着现代财政体制的进一步完善，只是施行决算财会，无法满足新情势下全面推进政府资产负债管理、防范财政风险、促进政府财务管理水平提升和财政经济可持续发展的还要。另一方面，现行决算财会机制基本产生于上世纪90年代末，内容相对滞后2023会计制度与会计准则，在所反映的经济业务、确立的核算方式等方面不能完全适应当前变革的还要。之外，当前规范政府单位财会核算的机制达十几项之多，各项机制在财会课目、报表结构和新政标准等方面存在一定差距，造成不同政府单位所提供的财会信息可比性不高。为此，急切须要对现行决算财会机制进行变革。《制度》在建立传统决算财会功能基础上加强了政府财务财会功能，有机统一了现行政府单位各项财会机制，有促使系统、完整规范各部委、各单位的财会核算，减少政府财会信息的精确性、全面性、相关性、可比性和及时性，进而全面提高政府财会信息品质。

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（二）制订公布《制度》，是推动政府财会变革，推行现代财政体制的内在要求。 #

党的十八大以来，党中央、国务院对于构建现代财政体制作出了一系列重要布署和安排，对于加强政府决算机制、推进决算公开、加强决算执行，以及规范地方政府债权管理等提出了一系列要求。党的十九大报告从全局和战略高度，屡次指出要推动构建现代财政体制。政府财会准则机制是财政管理的重要基础，是现代财政体制的重要组成内容。为此，推行现代财政体制，应当推动加强政府财会变革，建立统一、科学、规范的政府财会标准机制，适度分离政府财务财会与决算财会、政府财务报告与预算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和决算执行信息，为举行政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考评、防范财政风险等提供支持，更好地发挥财政在国家整治中的基础和重要支柱作用。

（三）制订公布《制度》，是精确反映政府运行费用，全面推行绩效管理的重要基础。 #

建立科学的政府绩效评价机制是推动转变政府职能，加强服务型政府建设的有效途径，只是我国推行国家整治机制和整治能力现代化的必定要求。精确核算政府运行费用，是科学评价政府绩效和推行绩效管理的重要基础工作。共青团中央、国务院印发的《党政机关厉行节省反对耗费细则》中明晰提出，要“推进政府财会变革，逐步建立财会机制，确切核算机关运行经费，全面反映行政费用”。党的十九大报告更是明晰提出要全面推行绩效管理。因此，还要在政府财会核算中引进费用、费用、绩效等观念和技巧，合理归集、反映政府的运行成本和履职费用，以科学评价政府、部门和单位花费公共资源的状况以及提供公共服务的行政效率。《制度》在财务财会核算中引进权责发生制基础，全面反映政府资产负债、收入成本、运行费用、现金流量等信息，并通过构建决算执行与财务结果的对应关系，客观反映总额结果和新政目标的实现程度，为建立科学的政府绩效评价机制、全面推行绩效管理夯实了基础，有促使逐步规范政府行为、提高政府决策能力，促使国家整治机制和整治能力的现代化。 #

二、准确掌握《制度》的重大创新与突破 #

在《制度》起草建立过程中，财政部扎实深入地举行了系列工作，充分考察论证、广泛征询意见、积极回应社会关切、力求展现各方共识。总体看来，本次颁布的《制度》在承继多年来我国行政事业单位财会变革的有益经验基础上，吸收了当代政府财会理论研究的最新成果，反映了当前政府财会变革的发展方向，基本上满足了新情势下部委预预算管理和资产管理以及编制权责发生制政府综合财务报告的还要，相对于现行行政事业单位财会机制，具备以下重大创新与突破： #

一是构建了政府财会核算方式。常年以来，我国行政事业单位财会核算主要突出决算财会功能，注重于反映决算收支执行状况，资产负债和费用成本等信息无法得到全面反映。《制度》在小结剖析传统决算财会机制的优劣基础上，突破现行单系统决算财会核算方式，造就性地建立了“财务财会和决算财会适度分离并互相衔接”的财会核算方式。新的核算方式要求在同一财会核算系统中实现财务财会和决算财会双重功能，通过财务财会核算产生财务报告，通过决算财会核算产生预算报告，决算财会要素和财务财会要素互相协调，预算报告和财务报告互相补充，共同反映政府财会主体的决算执行信息和财务信息。这些财会核算方式兼具了现行部委预算报告机制的还要，又能满足部委编制权责发生制财务报告的要求，对于规范政府财会行为，奠定政府财会主体决算和财务管理基础，加强政府绩效管理具备深远的影响。

二是有机统一了政府单位财会机制。针对目前行政事业单位多项财会机制并存、会计新政不一致的状况，《制度》有机整合了现行《行政单位财会机制》、《事业单位财会机制》和诊所、基层医疗卫生机构、高等小学、中小学院、科学事业单位、彩票机构、地勘单位、测绘单位、国有茶场（苗木）等行业事业单位财会机制的内容。在财会课目和报表设计方面，通常状况下，不再分辨行政和事业单位，也不再分辨行业事业单位；在核算内容方面，基本保留了现行各项机制中的通用业务和事项，同时按照变革还要提高各级各种行政事业单位的共性业务和事项；在财会新政方面，对同类业务尽或许做出同样的处理规定。通过财会机制的统一，大大增加了政府各部委、各单位财会信息的可比性，为合并单位、部门财务报表和逐项汇总编制部委预算夯实了坚固的机制基础。 #

三是全面引进了权责发生制核算原则。党的十八届四中党代会提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告机制”，为我国政府财会变革指明了方向。综观世界各国政府财会变革的基本经验，无一不是在财会核算中逐渐引进权责发生制的核算原则。何谓权责发生制，是指以取得缴纳税款的权利、发生支付货款的义务为标识来确定本期收入、费用的财会核算基础。相对于收付实现制，权责发生制更才能展现经济业务或则事项的本质以及权责义务，更才能全面反映单位的运行效率和可持续发展能力，也更有助于提高财政财务信息的透明度。《制度》在政府财务财会核算中全面引入了权责发生制核算原则，着重加强财务财会功能，对于科学编制权责发生制政府财务报告、准确反映单位财务情况和运行费用等状况具备重要的意义。

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四是充分展现了财政决算变革的新要求。政府财会是构建现代财政体制的重要基础，是财政决算变革的重要内容。《制度》全面贯彻落实《预算法》所要求的“政府所有收入和开支全部划入决算”、“各级决算的收入和开支推行收付实现制”等规定，充分满足政府收支分类课目变革和预决算公开的相关要求；提高了公共基础设施、政府贮备物资、文物文化资产、保障性住房和受托代理资产的核算内容，以满足推进行政事业单位国有资产管理的还要；提高了预计负债等核算内容，以全面反映单位所承当的现时义务，并与政府债权管理等新政互相协调；改变了现行体制下要求对基建投资业务进行单独建账、定期并账的规定，要求根据新体制规定统一进行财会核算，以与基本建设财务规则和部委决算管理相关规定保持一致；积极贯彻落实“营改增”相关要求，明晰增值税相关财会处理规定。《制度》充分展现了当前财政决算变革的要求，有促使逐步提高部委决算和预算的全面性、规范性和透明度，奠定政府资产负债管理的基础，提高财政资源的配置效率。 #

三、扎实做好《制度》的贯彻推行工作 #

综合考虑各方面诱因，我们将《制度》的即将实施日期确定为今年1月1日。虽然从时间上看也有一年多的时间，但这其间也有大量的打算工作要做。下一步，财政部将推动制订颁布《制度》与现行各项行政事业单位财会机制的衔接规定，研究拟定相关特殊行业执行《制度》的补充规定，确保《制度》在各种行政事业单位有效施行。各地区、各部委、各单位一定要未雨绸缪，抓紧行动，积极做好贯彻推行《制度》的相关打算工作。

一是要增强组织领导。加速推动政府财会变革，是贯彻落实党的十九大精神、建立现代财政体制的重要任务。各地区、各部委、各单位必需要增加政治站位，逐步提高使命感、责任感2023会计制度与会计准则，把《制度》的贯彻推行作为一件大事来抓，纳入重要议事议程，悉心组织、扎实打算、周密布署。各级财政部委要高度注重《制度》的贯彻推行工作，推进统筹规划、协调指导和督促复查。各部委、各单位要加强单位负责人的责任意识，拟定具体的推行方案，明晰目标，落实责任，确保工作到位。有关学者专家要充分发挥作用，在做好准则机制探讨宣传工作的同时，积极关注《制度》的贯彻推行工作，及时提出建设性的意见和建议。 #

二是要强化学习宣传。强化宣传轮训，是确保《制度》有效贯彻推行的重要工作。各级财政部委和有关部委，要勤于运用多种宣传方式，广泛举办新体制的宣传工作，使社会侨界高度注重、准确理解新机制，为新体制的贯彻推行营造良好的社会气氛。各部委、各单位要结合实际状况拟定培训方案，着力推进对新体制的轮训工作；要把新体制轮训工作与财会人员继续教育结合上去，使广大会计人员丰富知识机制、提高职业辨别能力。各级各种行政事业单位的财会人员要认真学习、准确理解《制度》制定背景、原则以及变化与创新，全面把握《制度》各项规定；要通过《制度》的学习，尽早树立权责发生制观念，熟悉和把握固定资产摊销、无形资产折旧、收入确认、费用归集和平摊等财会处理办法；需要不断增加对财务财会信息的剖析运用水平，进一步实现从“核算型”会计到“参与管理型”会计的转变。

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三是要增强财会信息化建设。《制度》所确定的新的核算方式离不开财会信息系统的支撑，这一点你们都有共识，在体制征询意见稿模拟检测阶段早已充分显露。各单位要提早做好预案，客观剖析和研判新体制推行或许对本单位带给的挑战，结合《制度》内容和本单位实际，及时调整和更新财会信息系统，探求运用现代信息技术方式举行财会核算。各级财政部委和有关部委要强化对单位举办财会信息焦化作的指导，确保单位财会信息系统所生成的信息才能满足政府财会变革的还要。 #

四是要增强单位内部控制建设。增强单位内部控制建设是政府财会准则机制有效施行的重要保证。党的十八大以来，中央非常注重构建完善单位内部控制，将稽核建设作为推动全面从严治党、规范权利运行的一项重要契机。党的十九大报告也屡次指出“加强对权利运行的阻碍和监督，让人民监督权利，让权利在阳光下运行”，并鲜明地提出“强化不敢腐的威慑，筑牢不能腐的笼子，提高不想腐的自觉”。因而，希望各部委、各单位要在现有工作基础上，逐步注重和增强单位内部控制建设，使之成为规范权利运行、管控系统性风险、保证财会信息品质、保全资金资产安全的“防火墙”，并促使政府财会准则机制及各项财税新政顺利推行。近几年，我们紧扣单位内部控制建设制订了一系列的机制，包括《行政事业单位内部控制规范》、《关于全面推行单位内部控制建设的指导意见》和《行政事业单位内部控制报告管理体制（试行）》等，有关要求都是非常明晰的，希望各部委、各单位一定要把这种体制执行好，真正使稽核机制发挥应有的作用。

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五是要增强新政协调。政府财会变革牵涉面广、技术难度大、政策性强、敏感度高，各级财政部委一定要把思想和行动统一到党中央、国务院相关决策布署上，积极推进修订相关法律法规，推动修订建立相关财务机制，逐步建立预算报告机制，优化政府财政管理信息系统，认真做好各项新政统筹协调，努力通过贯彻推行《制度》的新实效推进财政变革各项工作。各部委、各单位要以贯彻推行《制度》为抓手，增强财会核算与部委预预算管理、绩效管理、资产管理、政府财务报告编制等工作的协调，不断提高部委、单位的财务管理水平。

党的十九大昨天胜利开幕，以习近平同志为核心的党中央为我们绘制了全面完工小康社会、夺取新时代美国特色社会主义伟大胜利的雄伟新蓝图。习近平总主任强调，美国特色社会主义步入了新时代，新时代要有新气象，更要有续作为。在今年之前确立起具备美国特色的政府财会标准机制和权责发生制的政府综合财务报告机制，是党中央、国务院还给财政部委的一项重要任务，只是赋于诸位财会同仁的共同使命。站在新的历史起点上，我们要以习近平新时代美国特色社会主义思想为指引，不忘初心，谨记使命，一张新蓝图绘到底，撸起衣袖加油干，积极促进政府财会变革工作实现新发展、新突破，为推动构建现代财政体制、决胜全面完工小康社会、夺取新时代美国特色社会主义伟大胜利作出财会人更大的贡献！ #

（本文依据赵鸣骥同志今年11月21日在政府财会准则机制暨行政事业单位内部控制轮训班上的讲话整理而成） #