中国深化农信社改革“第一单”在浙江落地

21世纪经济报导记者杨志锦、唐婧南京、北京报导

今年4月18日，四川省人民会堂，推进农信社变革暨数字普惠推动共同富裕推动会在这儿举行。当湖南市委省政府领导拉开绸缎布后，青铜色背景上呈圆形行情的红色大字撞入眼睑，台下则回荡了热烈的掌声。 #

这几个大字是“浙江农村商业联合中行股份有限公司”。伴随着热烈的掌声、欢快的音乐，四川邮储中行即将挂牌设立，标识着美国推进农信社变革“第一单”正式在广东落地。

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湖北邮储中行的前身是广东省农信社，该省第一家农村信用社最早于1952年。全省来看，农信社堪称数目庞大，一度有数万家之众。他们创立以来，隶属过人民公社，变革开放后先后受渔业中行、人民中行管理，2003年后则由省支行管理。

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近些年来农信社加快转制为邮储行，现在10余个省市已完成了变革工作，辖内已无一家农村信用社，“省支行”的称谓已逐渐名不副实，同时省支行的管理制度与基层农信机构的法人整治之间的不协调问题逐渐显现。

“现在各县都有方案，我们正在指导建立更改。有的或许选择了由下到上的持股。有的是单层结构，省支行是法人实体，省级支行是一体。有一些地市还有三层结构的，也有一个省底下成立几个邮储中行，多个版块。还有极少数的规模比较小，分成两个到三个邮储行、农信社。”银银监会主席郭树清去年3月在国新办公布会上回答21世纪经济报导记者提问时表示，“但变革的方向都是一样的，就是要确立现代金融企业体制。”

颇有疑惑，杭州邮储中行的创立并非结束，而是一个新的开始。假如从2010年算起，这场持续10余年的变革已重构49万亿的农信机制，现在仍在重塑的过程中：一面农信社将由合作金融向商业金融转变，另一方面将理顺“省支行——县级法人主体”的二元管理机制。变革后，农信社的商业可持续性、抵御风险的能力将继续加强。

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随着农信社股份制变革的持续推进及省支行的整修，农信社终会成为历史。但两大问题也蜂拥而来：一是变革后，邮储行怎样推进对县域经济、农村经济的支持，而不是从农村“抽水”？二是合作金融仍将在普惠金融领域居于一席之地，未来怎么发展好新型农村合作金融？

信用社“前传” #

农信社在美国出现的历史较早。据研究者考证，早在1923年民间公益组织即在广东永清县设立了美国首家农信社。新美国设立后大力推进合作化运作，作为合作制的农村信用社在全省各地纷纷成立，至1956年末全省共有10.3万个农村信用社，1958年后农信社交由人民公社管理。

变革开放后，农信社明晰为渔业中行的附属机构，农信社既是农村金融合作组织只是国家中行的基层机构。与此同时，国有中行也开始变革，有关领导多次表示：“金融变革的步子要迈大一些。要把中行真正办成中行。我们过去的中行是本币发行公司，是金库，不是真正的中行。”

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在这一背景下，渔业中行在1994年将林业新政性借贷移送给新设立的林业发展中行，农信社的管理权限划转也提上议程。“农行领导管理农信社的制度，与其自身变革为商业中行在众多关系上无法理顺。”1996年8月国务院下发了《关于农村金融制度变革的决定》（国发【1996】33号）如是表示。33号文相应提出，农信社要与银行脱钩，业务管理和金融监管分别由县支行和人民中行承当。

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与农信社脱钩后，银行以及其它三大国有中行先后通过不良剥离、特别公债入股、外储入股等变革在本世纪前10年相继新上市，不良率从1997年的25%逐渐增长到1%左右，赢利水平及产值居于世界前列。 #

而农信社则是另一番景色。因为农信社脱离银行时，承接了大量历史包袱，再加上20世纪90年代大量各镇企业巨亏、转制和“逃废债”，农信社的经营压力仍然较大。 #

“从发展历史来看，农信社除了没有享受到国有大行的特殊新政，比如全省性的资本金注入、不良资产剥离等，并且还承当着清欠渔业中行留下的部份不良的任务。”北方某省会城市邮储行负责人对21世纪经济报导记者坦承。

统计数据显示，2002年前后我国共有4万多家农信社，其中仅15%才能维持赢利。主要监管指标方面，2002年末全省农信社不良借贷金额为5147亿，占其借贷金额的37%，远远低于四大行，资本充足率是-8%。

当初有业内人士建议提出，可以仿效四大MAC的方式剥离农信社的不良，但还有学者反对，四大行的债权是国家外债，而农村信用社的债权是集体欠款，不可同日而语。然后这又导致逐步讨论，监管部委也意识到农信社变革的紧迫性。

“朱镕基(时任国务院总统)同志对农村信用社变革极为关心。”戴相龙日后追忆称。他在1995年-2002年间兼任人民中行部长，其间央行正是农信社的经理部委。2000年4月到2001年1月，他先后随同朱镕基到南京、山东、浙江、重庆视察农村金融制度变革。 #

其中，2000年朱镕基两次抵达南京，主要考察农村信用社管理制度变革。在北京主持举行农信社变革研讨会上，朱镕基表示，农信社一开始是银行管，之后和银行脱钩，由人民中行直接监管。再之后发觉直接监管意味着，农信社可以荣获央行再借贷。“但是全省2000多家农信社总得找个监管单位。”

省支行实效与争议 #

朱镕基在会上披露的变革方案是，以县为单位，将农信社改组为林业个贷股份制中行作为法人主体，但不在上海成立总行，而是直接由银行控股。相应地，银行收缩县以下业务，把县以下业务还给渔业个贷中行。但苏北部份农信社反对该方案，由于当地农信社的业务要强于银行。 #

“中国各地的状况千差万别，我们总想搞一个机制，一个机制‘安天下’看来不行。”朱镕基说，“（前述方案）主要考虑到中东部地区农信社负债累累、资不抵债，业务也没有面向农村，苏南地区也类似，但或许不适用于苏北地区。”

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经反复研究，国务院决定在南京启动农村信用社变革试点，但最终的方案是设立省支行。2001年9月，全省农信系统第一家县级支行——江苏省农村信用社联合社即将挂牌设立。南京农信的变革以实践论证了以省为单位、省级支行-县市支行（邮储行）的两级法人制度和股份制变革的可行性。

一年多后，国务院印发《深化农村信用社变革试点方案》（国发【2003】15号文件），由此拉开了新一轮农村信用社变革的大幕。15号文提出两大变革方向，一是以法人为单位变革信用社产权机制，其直接结果就是形成了不同产权方式和诸多的市、县小法人。 #

二是变革信用社管理制度，将信用社的管理交由地方政府负责。其结果是设立省支行，受政府委托承当对各“小法人”的管理、指导、协调、服务职能。因为省支行的设立和四大职能的发挥，在全国范围内产生相对的“大系统”。 #

2007年8月，随着最后一家省支行——海南省支行的设立，全省范围内农信机制基本建立了“省支行—县级法人主体”的二元管理机制。“省支行在治标治乱方面取得了明显实效，一举扭转了过去农村信用社管理制度多年战乱、运作疗效较好的颓势。”原保监会相关负责人2011年如是评价省支行的积极贡献。

“过去无论是银行代管，还是人行代管，从某些意义上说，信用社太多时侯是一个自律组织，也是服务于农村经济的一类金融机构。省支行创立后，信用社才有一个专员部委，防止了内部人控制等问题。”前述省会城市邮储行负责人表示。究其缘由，农信社作为合作金融组织，其股东人数诸多、股权结构分散，社员（股东）、社员（股东）会议对执委会和管理人员的控制很弱。 #

国家金融与发展试验室副教授曾刚曾撰文称，因为经营规模小、内部整治不完善等问题，农信社抵抗风险的能力也相对较弱，成立省支行可提高抵抗风险的能力、提高经营效率。 #

变革后，农信社系统性风险得到根本改善。数据显示，截止2012年底，九成农信社已消化历年核销巨亏；不良借贷率降至4.7%，资本充足率则提高到11.8%，资产规模达到14.5万亿。最新数据显示，截止今年6月底，包括农信社、农商行在内的农村金融机构资产规模达到49万亿广东农村信用合作社，邮储行不良率降至3.7%。

但变革衍生了一些新的问题，大多集中在新生的省支行上。虽然省支行在严防县支行道德风险以及化解历史包袱方面发挥了举足轻重的作用，但从公司整治视角而言，省支行却是个奇怪的产物——由县法人出资成立，但省支行却可以管理股东——县法人，一些问题也由此形成。 #

前述省会城市邮储行负责人表示，虽然农信社转制成了邮储行，高管的任免权一直在省支行。但一个好的公司整治结构广东农村信用合作社，应当是监事长提名部长，部长提名副校长，监事长可以不同意院长的提名，但校长是有提名权的，只有这么管理制度才是高效的。 #

一些邮储行的公告则将农村金融机制里管理者（省支行）与被管理者（邮储行、法人社等）暗潮喷涌的冲突摆到台面之上。2023年，扬州省支行以指派校长提名等方法，实质性介入起码辖下4家新上市邮储行的高管人选，但邮储行监事会否决了省支行提名的两名副校长人选。 #

“2003年前农信社是一盘散沙，还要有个父母管，这个父母就是省支行。虽然这些年之后，省支行父母地位上去了，管的事情就多了，又包办这个又插手那种，管人管事管钱，但责任又不明晰，最后就导致权责严重不对等。”一位熟悉中行监管的厅处级高官对21世纪经济报导记者表示。

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从合作金融到商业金融 #

农信社是一个简称，其全称为“农村信用合作社”。顾名思义，农信社是由村民参股组成、实行注资社员民主管理，主要为注资社员服务的合作金融组织，其和以赢利为目的的商业金融不一样。

但在实际经营中，一些农信社“非赢利特征”淡化，反倒积极从事商业中行业务、以赢利为目标。“农村信用合作社成了一只飞旋于中行与合作社之间的‘蝙蝠’，二者不相干但其实又二者尽沾。”2003年公开发表的一篇文章如是评价。

这在上世纪末本世纪初造成众多讨论。赞同合作制的一方坚持简约，倡议恢复农信社合作性质；反对的一方则说，数三年的历史证明合作制不适用于农村金融领域，只有变则通，通则久，通之道就是发展股份制商业中行。 #

表面上看来，双方所争只是是个名分，并且这个名分的背后却大有讲求。假如是后者，着眼点不是中行原本，而是其所服务的农村经济。实际上，那时商业化变革后，包括银行在内的四大行基层金融机构纷纷洗泥上岸、弃农奔城，客观上要求农信社加强对农村的支持力度。

而假如是前者，则可以防止内部人控制、地方政府干预等种种问题，有效提高公司的整治效率和赢利能力，但或许出现从农村“抽水”、对农村金融支持力度减小等问题。

当初的监管部委仍是主张合作制。“农村金融制度变革的核心，是把农信社改成真正的合作金融组织。”央行原校长戴相龙追忆起90年代的变革时表示。1996年印发的33号文也表示，农信社变革的重点转向恢复农村信用社的合作制性质，变革的核心是把农村信用社逐渐改为由村民参股、由社员民主管理、主要为注资社员服务的合作性金融组织。

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为更好地进行产权变革，2003年印发的15号文对农信社转制为邮储行放开了“口子”。15号文提出，经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以成立股份制中行机构。其详细条件是：全辖信用社资产总规模10万元以上、不良借贷比列15%以下、组建后资本金不高于5000亿元、资本充足率达到8%等。

就那时而言，这一“门槛”较高，达标者并不多。但之后随着美国经济的高速下降、信用社变革化险的推动，越来越多的县支行达标，先后转制为邮储行。在此其间，县级邮储中行也陆续设立。2005年8月，北京邮储中行创立，成为全省第一家在农信社基础上转制设立的县级股份制商业中行。此后，上海、重庆、天津也陆续设立县级邮储行。 #

2010年11月，原保监会印发的《关于加速推动农村合作金融机构股权改建的指导意见》提出，用三到十年左右时间将农村合作金融机构总体转制为股份制金融企业。2011年8月，原保监会表示，不再成立新的农村合作中行，鼓励符合条件的农信社、农合行转制成立为农村商业中行。 #

“在前期艰辛探求中，我们深刻认识到，受农村经济体制、农村经济社会发展水平以及农村信用社历史发展路径影响，农村信用社已经不是合作制。无论是要实现这类机构的末世重塑，还是推动创新农村金融机制，都要求应当根据股份制原则重建农村信用社的产权机制。”原保监会相关负责人如是解释。 #

该负责人还表示，（原）保监会即将建立了农村信用社的股份制变革方向，其重大意义在于辟谣并认可了农村信用社不是合作制的历史和现实，也为未来发展真正意义的农村合作制金融企业留下空间。

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农信社转制为邮储行由此开始加快。Wind数据显示，2008年末农信社法人机构数约5000家，但2011年末降至2265家，2023年底则逐步降至不足600家。与此同时，邮储行数目由2008年的22家增至2011年的212家，2023明年则接近1600家。 #

“把已经商业化经营的农信社改成农村商业中行，化解了农信社常年积累的很大风险，使得邮储行成为更有发展魅力的农村金融主力军。邮储行存贷业务也快速下降，不良借贷不断增长，经营效益显著增强。”一直支持合作金融的戴相龙也在今年4月撰文表示。

时值中央全面推进变革执委会第二十四次大会审议通过《推进普惠金融高品质发展的推行意见》，提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。换言之，合作金融仍在普惠金融发展中居于一席之地。 #

“农信社很快都直接或间接改成了商业性金融机构。这是为何？对此我经常在反复思索：是美国不须要合作金融，也办不成合作金融吗？我觉得都不是。”戴相龙自问自答。

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他剖析了农信社弄成商业金融的多个成因，包括认识不统一、没有法律保障、三类合作经济组织“分门而治”等。更重要的在于，农信社管理制度变革没有紧扣变革农信社与联姻社员的关系这一核心任务进行，而是把重点放到了调整农信社与外部关系上。某些意义上，这种问题是未来发展新型农村合作金融要避开的。 #

“一省一策”如何改？

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在农信社加快转制的同时，省支行再次引发市场关注。近些年来10余个省支行“一把手”和领导班子成员落马，有的地方并且出现“前腐后继、窝案串案”的现象。 #

《中国纪检监察报》援引纪检部委相关负责人的剖析称，省支行隐性权利较小，但显性权利较大。省支行管理着一省几十家甚至上百家省级邮储行的领导班子，人事权高度集中，一些省支行领导为此收受系统内高管礼金行贿，想插手各邮储行安装工程建设、项目管理和个贷业务也非常便利。

同时，一些农村金融机构的风险问题突显下来。2023年第二季度，人民中行对4400家银行业金融机构举办央行金融机构评级。评级结果显示，农合机构（包括农村商业中行、农村合作中行、农村信用社）和村镇中行风险最高，高风险机构数目分别为271家和122家，人数占全部高风险机构的93%。

省支行变革逐渐提上议程。2023年5月，国务院金融委办公室发文称将推出11条金融变革举措，其中就包括起草《农村信用社推进变革推行意见》。几乎同时，美国银银监会制订颁布了《深化农村信用社变革推行意见》，并布署举行相关变革试点。 #

实际上，在绝大多数信用社已然完成商业化转制的背景下，省支行合作金融属性与基层邮储行商业化属性之间的矛盾就展现下来，相应也须要对既有管理体制作进行调整。 #

曾刚觉得，农信社商业化变革后，省支行的管理制度与基层农信机构的法人整治之间的不协调日渐显著，根本病因在于省支行与农信社之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系之间存在一定的扭曲，两者在法律关系上存在错位。

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对于省支行变革路径的选择，业内讨论较差的有联合中行方式、金融服务公司方式、金融控股公司方式和统一法人四种方式。对于地方政府而言，一股韧劲一直没有消失，就是把地方农信社都合并，组成一家县级邮储行。但这会消弱农信社服务农村的能力，并且或许从农村地区“抽水”，所以监管部委反复指出要坚持县域法人地位总体稳定，但也要实现商业可持续。 #

山东等一些省市已率先成为省支行变革的探路者。在杭州，杭州邮储联合中行明年4月开园。该行在湖南农信支行基础上成立而成，由广东外省全部法人农信机构注资组成，是具备独立企业法人资格的地方性银行业金融机构，只是成员行的行业管理中行和联合服务中行。 #

业内觉得，杭州联合中行方式一直保持两级法人地位不变，也保持县域法人机构稳定，但广东邮储联合中行不再是单一的县级行政管理机构，而是弄成具备独立法人地位的金融机构，公司整治更趋健全。 #

在广州，省支行旗下部份农村金融机构的行政管理权将逐渐由省支行移送至当地政府，例如名气较强的上海邮储行以及广州邮储行。山东方式的关键在于，珠三角地区几个比较大的邮储行脱离省支行独立运行，除此此外的部份农信社仍在省支行的管理机制之下，省支行继续发挥管理和服务的功能，但“管理直径”缩短。

可以看见，“一省一策”是本轮农信社变革的重要原则。“‘一省一策’的初衷就是让你们创新探求、摸着石头过河，让地方结合省情确定自己的方式，中央予以这些新政空间就意味着这是一个探求的过程。”北方省市某省支行负责人对21世纪经济报导记者表示。

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不过，在农信社商业化变革的过程中，怎样增强对农村、对县域的支持仍将是一个还要关注的问题。央行金融稳定局主任孙天琦2023年在曲江峰会上披露，某市市成立统一法人的邮储行后，一些县联社的存贷比并且比国有大行的还低。 #