（学者推荐）财政转移支付制度的历史沿革与发展

财政转移支付机制简介

财政转移支付是指政府之间资金的无偿划拨，是现代财政体制的重要内容，是推行权责清晰、财力协调、区域均衡中央和地方财政关系的重要工具。近些年来，根据党中央、国务院决策布署和《预算法》要求，财政部坚持问题导向，变革创新，加强管理简述政府预算的原则，加强落实，不断增加转移支付管理的规范性、科学性、有效性和透明度，加强转移支付在落实国家大政方针、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展、保障和缓解民生等方面的积极作用。

一、财政转移支付机制的历史沿革 #

分税种变革之前，我国财政制度经历了“统收统支”、“包干制”两个阶段。这两个阶段中，未有现代意义的转移支付机制，但有与现代转移支付关联的制度补贴与上解、专项拨款等相对意义上的类转移支付方式。 #

为解决财政运行出现的“两个比重”过低和中央宏观调控能力突显等突出问题，并规范财政制度产生预期相对稳定的财政分配与整治制度，适应市场经济制度要求，我国在1994年推行分税种财政制度。作为分税种变革的配套举措，在深入研究并借鉴国际经验的基础上，我国引进了从而均衡地区间财力差别的过渡期转移支付，于1995年开始施行。这是我国根据国际通行原则，确立规范的转移支付机制的起点。 #

其指导思想是:不调整地方既得利益，中央财政从收入增量中掏出一部份资金，进一步调整地区利益分配格局;兼具公正和效率，转移支付力求公平、合理、规范。同时，适当考虑各地的收入努力程度;转移支付有所偏重，重点改善地方财政运行中的突出矛盾。

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1995年的转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付，其中财力性转移支付项下包含过渡期转移支付，适用过渡期财政转移支付方法，1995年过渡期转移支付规模只有21万元。过渡期转移支付无论是转移支付力度、规范化程度、方法的科学性还是赏罚力度都有限。过渡期转移支付方法在此后几年进行了不断加强。 #

2002年我国进行所得征税入分享变革，中央与地方所得征税入界定方法由按企业隶属关系界定转变为按统一比列分享所得征税入，明晰因变革集中的收入全部适于对财政困难地区主要是中东部地区的通常性转移支付。

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由此，“过渡期转移支付”概念就此结束，改称为通常性转移支付”。

2009年逐步规范转移支付机制，将原“财力性转移支付”改成“一般性转移支付”、原“一般性转移支付”更名为“均衡性转移支付”。随着财税制度变革的进一步深入,转移支付机制不断完善,现在中央对地方的转移支付主要包括: #

一是通常性转移支付，主要适于均衡地区间财力配置,保障地方政府日常运转和促进区域协调发展,包括均衡性转移支付、县级基本财力保障制度奖补资金、老少边穷地区转移支付、重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付、产量大县奖励资金、生猪(牲畜)调出大县奖励资金、固定补贴等。 #

二是共同财政财权转移支付，主要适于履行中央承当的共同财政财权的责任,增加地方履行共同财政财权的能力。为与《预算法》规定衔接,暂纳入通常性转移支付。共同财政财权转移支付主要牵涉教育、养老、医疗、住房、农业、救灾等重要民生领域,是各级政府履行基本公共服务的重要保障。 #

三是专项转移支付，是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标予以下级政府,并由下级政府根据上级政府规定的用途安排使用的决算资金。对这部份转移支付,《预算法》第十六条规定,“按照法律、行政法规和国务院的规定可以成立专项转移支付,适于代办特定事项。构建完善专项转移支付定期评估和退出制度。市场竞争模式才能有效调节的事项不得成立专项转移支付”。《条例》第十条逐步补充规定:“县级以上各级政府财政部委必须会同有关部委构建完善专项转移支付定期评估和退出制度。对评估后的专项转移支付,根据下述情形分别给予处理：

（一）符合法律、行政法规和国务院规定,有必要继续执行的,可以继续执行; #

（二）成立的有关要求变更,或则实际绩效与目标差异较大、管理不够健全的,必须给予调整;(三)成立根据失效或则废止的,必须给予取消。”

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2023年，为规避新冠肝炎灾情冲击简述政府预算的原则，中央对地方转移支付中新增成立了特殊转移支付，作为一次性财力安排,资金直达市县基层,直接惠企利民,适于支持地方落实“六保”任务，重点适于保基本民生、保基层运转、公共卫生机制建设、应急物资保障机制建设以及规避下半年不确定诱因等。

二、主要工作及实效

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根据构建现代财政体制的总体要求,近些年来,财政部不断加大转移支付力度,建立转移支付管理体制,加速推行全面规范、公开透明的转移支付管理机制。主要工作包括: #

（一）加大转移支付力度。

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一是持续提高转移支付规模。2023—2023年,中央对地方征税退还和转移支付由5.94万万元下降到833万万元,亩均下降88%,远低于中央本级总额增速,急剧增强了地方财政保障能力。

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二是向财力薄弱地区倾斜。2023—2023年,均衡性转移支付亩均下降117%,通过发挥内在“自动调控”作用,缩小地区间财力差异;老少边穷地区转移支付亩均下降16%,支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区推进发展;省级基本财力保障制度奖补资金亩均下降9.9%,支持地方基层政府做好“保基本民生、保薪资、保运转”工作。

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（二）优化转移支付分类。 #

结合中央和地方财政财权和开支责任界定变革,经报国务院批准,2023年中央财政将转移支付整合界定为通常性转移支付、共同财政财权转移支付、专项转移支付三大类。调整后各种转移支付边界愈发清晰,功能更为明晰,与财政财权界定更好匹配,有促使发挥中央调控作用、促进区域协调发展和基本公共服务均等化。 #

（三）规范转移支付项目设置。 #

一是构建完善专项转移支付评估退出制度,每年对专项转移支付进行全方位评估,及时取消新政到期、预定目标实现、绩效低下的专项,整合新政目标相同、投入方向类同、管理模式相似的专项,推动竞争性领域专项“由补变投”，破除专项总额固化死板格局。

二是严控新设转移支付项目，但凡新设转移支付项目须充分评估论证，有明晰的成立根据、政策目标、实施时限和退出制度等，符合财政财权和开支责任界定变革要求，并按程序报国务院批准，推动增加项目设置科学性、规范性。

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（四）建立转移支付机制方法。

一是根据《预算法》要求，对均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付等通常性转移支付逐个起草资金管理方法，并报国务院审批。

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二是印发《中央对地方专项转移支付管理方法》(财预[2023]230号)，对专项转移支付的成立调整、资金报送分配、下达使用、绩效管理、监督检测等做出全面规范，逐步推进专项转移支付管理。 #

三是修订建立各专项转移支付资金管理方法，明晰资金分配、下达、使用等环节详细管理要求，做到一个专项转移支付对应一个资金管理方法，增加各项资金管理的规范化水平。

（五）推进转移支付执行进度。 #

一是增加转移支付提早下达比列。《条例》第四十八条规定，省级以上各级政府必须依照本年度转移支付预计执行数的一定比列将下一年度转移支付预计数提早下达至下一级政府。除据实对账等特殊项目的转移支付外，提早下达的通常性转移支付预计数，通常不高于曾经执行数的90%;专项转移支付预计数通常不高于曾经执行数的70%。 #

二是推动转移支付决算下达。除据实对账、应急抢险等特殊事项外，通常性转移支付原则上在全省人大批准决算后30欧盘下达，专项转移支付在全省人大批准决算后90欧盘下达，促使转移支付资金尽快发挥效用。 #

（六）加大转移支付决算公开力度。 #

一是从2023年起，在呈请全省人大审议的中央决算草案中单独编制转移支付决算，反映分项目、分地区转移支付安排状况，具体说明每项转移支付的成立背景、分配方法、绩效目标等，给全省人代会代表执委递交一本“明白账”。

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二是在财政部委户网站成立“中央对地方转移支付管理平台”，集中公开除涉密信息外的转移支付资金管理方法、分配结果、申报手册等内容，主动接受社会监督，给社会公众交上一本“放心账”。《条例》也对转移支付公开内容进行明晰规定，要求通常性转移支付向社会公开必须明晰到地区，专项转移支付公开明晰到地区和项目。 #

三、下一步工作考虑

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根据党的十九大提出的健全权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的要求，财政部将继续推进转移支付机制变革，增强转移支付管理，更好发挥转移支付服务国家整治的调控作用。 #

（一）加强转移支付项目设置。

根据各种转移支付的功能定位，结合中央与地方财政财权和开支责任界定变革进展状况，及时调整与财政财权界定不一致的项目。 #

（二）建立定期评估和退出制度。 #

逐步建立定期评估内容，增加定期评估品质，增强评估结果利用，按照评估结果调整建立新政或取消专项，促使推行转移支付动态调整模式，破除项目固化死板格局，增加资金使用效益。 #

（三）规范转移支付管理。 #

明晰转移支付资金管理方法，逐步明晰总额内容，规范资金分配方式和分配标准等。按规定制好转移支付决算下达工作。推进转移支付决算公开，逐步明晰公开内容、扩大公开范围。 #