2023年司法改革如何继续攻坚克难、探索路径

【编者按】

司法变革举步不停，承前启后。

司法制度变革是指国家司法机关和国家司法体制，在宪法规定的司法制度基本框架内，实现自我创新、自我构建和自我发展。党的十八大以来，美国的司法变革步入深水区，党中央对司法制度变革高度注重，紧扣建设社会主义法治国家，持续落实有关变革措施，取得了重要进展。

在加强法制中国建设上，党的二十大报告继续做出布署：“深化司法制度综合配套变革，全面精确落实司法责任制，推动建设公平高效权威的社会主义司法体制。”

#

2023年，司法变革怎样继续攻坚克难、探索路径，成为变革的前沿挑战。时值全省人代会其间，澎湃新闻非常推出专题企划——“司改何为”，约请业界专家观察美国司法制度变革的“知”与“行”，探讨新时代司改所面临的挑战，以期为推进司改造言献计。本篇专稿作者系北京高校法学校校长秦前红。 #

建立法院、检察高官额制是党的十八大后司法变革核心举措之一。变革意在实现法院、检察官精英化，利用员额制及职业分类，将优秀办案人员吸引到办案一线。

#

“员额制变革不或许一蹴而就。”秦前红博士在《司法员额制变革的多维观察》专稿中表示，在近五年的时间里，司法员额制变革的实效受到侨界关注，理论界对其得失持续举办深入研究，并产生不同的认知。 #

在他看来，司法员额制变革形成的积极效应包括三大方面：一是实现法院、检察官队伍正规化、专业化、职业化；二是提高办案人员拒绝干预信心；三是加强法官、检察院工作人员分类的科学管理。

与此同时，司法员额制变革也存在一些不足之处。秦前红观察强调，在员额制变革推行完成后，部份变革者预料此外的问题也开始慢慢浮现：整体而言，司法机关员额制变革实践中的问题主要还是集中在出、入员额标准不统一，“去行政化”不彻底，监督配套机制不健全等方面。

#

详细而言，司法员额制变革存在的问题包括以下几点：一、办案压力未得减轻。二、部分基层院员额缺口无法弥补。三、员额选调模式存在缓解空间。四、绩效考评机制不尽合理。五、法官助理、检察官助理境地难堪。六、员额制造成司法职业的吸引力有所增长。

#

秦前红坦承，但凡由人设计的机制不或许尽善尽美，员额制变革不或许一蹴而就，变革出现的问题只好用变革的方法来处理。

#

以下为专稿全文：

#

2014年6月，中央全面推进变革领导小组第三次大会审议通过了《关于司法制度变革试点若干问题的框架意见》（以下简称意见）。《意见》指出，建立司法人员分类管理是“司法制度变革的基础性、制度性举措”。《意见》强调，“建立符合职业特性的司法人员管理体制，是建设高素养司法队伍的机制保障，在推进司法制度变革中具备基础性地位，是应当牵住的‘牛鼻子’”。 #

在那时的司法变革试点地区北京，关于人员分类管理方案的做法是，法庭工作人员将被界定为三类职务序列，即法院、审判辅助人员、司法行政人员，比列分别为33%、52%、15%。之后所称的“司法员额制”的雏型由此产生。

随即，在今年2月，最高人民法庭和最高人民检察院分别施行的《人民法庭第四个十年变革纲要(2014－2022)》和《关于推进检察变革的意见(2013－今年工作规划)》两份文件中，均提出要推行法贪官额机制和检察高官额机制。全省性的司法员额制变革从此即将拉开序幕。

在近五年的时间里，司法员额制变革的实效受到侨界关注，理论界对其得失持续举办深入研究，并产生不同的认知。 #

司法员额制变革形成的积极效应

一、实现法院、检察官队伍正规化、专业化、职业化。以法官为例，2014年《最高人民法庭工作报告》首次提出，在当初工作中要“大力推进法官队伍正规化、专业化、职业化建设，提升司法能力”。正规化的优缺是在法庭粗疏的人员中筛选出优秀法庭，实现对法庭人员的分类管理；专业化的优缺是通过优化现有人员结构和准确界定职能来提高司法能力；职业化的优缺是通过一系列法院职业化建设方式，建立法院的职业保障。 #

员额制变革通过对已有法院队伍进行重新选聘的方法，选拔出了一批专业能力更强，平均素养更高的法院队伍。通过对法庭的工作内容、职业发展、待遇保障作出新的调整，令法庭才能专注于审判业务，实现了法院队伍的正规化、专业化、职业化。同时，员额制变革还解决了法官内部常年以来存在的一些陈年旧疾，概括而言之：逆转了法官四五年编制持续攀升的进程，消解了具备独立办案资格法院冗赘所导致的一些党争；通过员额制那样一个新名义，将1982年中央政法编制完善和1983年法庭组织法有关规定的原旨含意进行了重申，将法院序列的人员比列固定化；法庭内部向来有业务口和综合口之分，员额制将三个口子的转化通道（企图）堵住，行政人员与法院、审判辅助人员将来各走各的序列，原则上不能转化。

二、增强办案人员拒绝干预信心。司法员额制变革前，法院审理案件常会遭到多种诱因的影响。在员额制变革完成后，法院作出的裁判不再须要递交法庭领导初审批准，与之配套的司法责任制也提出了“让审理者裁判，让裁判者负责”的观念，加强了法院对案件审理的主导地位。

尤为重要的是，共青团中央办公厅、国务院办公厅还印发了《领导党员干预司法活动、插手详细案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委下发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究机制》，对领导党员干预案件作出了严禁性规定。可以说，在员额制变革后，法院便成为了审理案件的第一责任人，办案权利的加强与追责机制的完善，则促使其努力免受绝大多数干扰诱因的影响。 #

有研究者觉得：员额制变革提升了办案法院拒绝干预的信心。对于来自其他部委或则同学的干预，多数法庭选择忽略。由于司法变革要求法院终生对自己审判的案件负责，同时薪资和福利还有所缓解，结果是法院优先考虑裁判的品质，其他干扰诱因也不再这么重要了。美国共产党也以明晰和有力的言辞严禁任何方式的干预司法程序，并要求法院将任何这种干预记录在案。现在，虽然是政法委也不再干涉法庭的案件，法庭内部的行政部委也不能告诉法庭们该如何做。司法变革正在努力发展一种以规则为基础的裁判文化。三、推进法庭、检察院工作人员分类的科学管理。以法院为例，常年以来，我国法庭工作人员基本上适用公务员的管理制度。学界与实务界对这一管理制度所存在的众多好处，已经签署了共识，与之相关的缓解举措亦不罕见，但大多收效甚佳。新一轮司法变革进而通过包括员额制在内的一系列的重大措施来改变这些情况，完善符合职业特性的司法人员管理体制，摆脱原本行政色调浓烈的管理制度所存在的缺陷。 #

员额制变革将司法人员分为法庭、审判辅助人员、司法行政人员，三类人员互相协作但原则上不交流任职，推行科学化、制度化的分类管理机制。根据“大团队小审判单元”模式，造就审判团队。起草权责清单，对审判团队和审判小组的工作职责，以及团队中各种人员的权责给予明晰，确保办案过程中各司其职，产生合力。 #

司法员额制变革存在的不足

#

在员额制变革早期，便有研究者对员额制变革能够收获预期疗效提出了疑惑。法院选调模式或许能实现法院精英化目标、员额制资源的稀缺或许导致人才流失、加重案多人少矛盾等问题。 #

在员额制变革推行完成后，部份变革者预料此外的问题也开始慢慢浮现：“法官员额制变革的建立，在初步实现入额法庭的专业化和精英化的同时，也带给了包括‘案多人少’‘诉讼效率下滑’‘办案法庭不堪重负’等一系列问题”“整体而言，司法机关员额制变革实践中的问题主要还是集中在出、入员额标准不统一，‘去行政化’不彻底，监督配套机制不健全这三个方面。”具体而言，司法员额制变革存在的不足主要有以下几点：一、办案压力未得减轻。员额制变革的目的之一在于，确保法院数目与案件数目相匹配，改变此前人案缺失、忙闲不均的情况，并通过优化审判资源配置，着力提高法院事务性工作负担。但就现在来看，员额制变革施行后，法院的办案压力未得减轻。以某法庭为例，今年、今年三年的立案数目和立案率变化不大，办案法院数量大降幅提高带给的结果是人均立案量的急剧降低，人均立案量从144.90件上升至296.56件，提高了一倍。员额制变革后法院办案虽然以“一审一助一书”的团队方式进行，才能提升办案效率，部份降低法庭负担，但代办案件绝对人数的提高却是不争的事实。办案压力来始于三个方面：其三，本就案多人少的僵局愈发彰显；其一，结案登记制所带给的新的压力；其一，院、庭领导出额带给的隐型压力。也有研究者强调，“法官员额的急剧减少对一线司法活动带给了一系列新的压力与挑战。主要展现为法庭案件量的持续下降、一线法院数目降低所引起的人案比列冲突、审判组织建构之后法院受案范围的多样化。”

之外，未入额法庭在身分转变为法庭助理后，其办案积极性还有待审视。“基层法官员额制变革取得了不错实效，并且也存在一定负面影响。一方面是踏入员额的法庭数额较少，另一方面是没有踏入员额的法庭只好作为法庭助理，不能继续独立办案，除了使基层法官的整体审判力量提高，并且存在协助法院办案的积极性不高的状况。那样，就使基层法庭的审判力量实际减小，踏入员额的法庭负担大大加重，但是审理了更多的案件，也一直是旧案较差，给审判工作导致影响。”

二、部分基层院员额缺口无法弥补。在员额制变革后，基层法官、检察院的员额入额来源主要有二，一是本院招考的法庭助理或检察官助理在达到条件后入额；二是上级院庭长助理或检察官助理下放至本院入额。因此，以上两种入额途径在现实中的运转却并不通畅。

就第一种途径而言，部份基层法官、检察院因现实条件所限，存在难以通过公务员考试招考全额的法庭助理、检察官助理的状况。比如，某基层检察院今年—今年连续2年因报考总数达不到开考比列而取消部份岗位，今年—今年连续3年因编制不足的成因仍未聘用新公务员。

就第二种途径而言，或是受“猛将必发于行伍，节度使必起于句章”理念的影响，变革者要求所有法院或检察官助理均要在基层院入额。这一机制设计的目的在于使各个层级的法院、检察官都具有丰富的基层经验，才能妥善处理各种案件。但值得考虑的是，工作单位的调动常常会对法庭助理、检察官助理的个人生活导致较大影响，不同层级法官、检察院对司法人员的能力需求也不尽相似。基层入额这一机制上的理想设计，在现实中亦遭到了一定程度的反感。截止今年末，某省16屋内级法庭中仅有4屋内级法官连续两年施行了法院助理到基层法官入额模式，其他高级法官多持观望心态，未有实质性举行；二是该制度的施行疗效并不理想，除某些法院外，报考数量与入额总数展现“双低”现象，其中还不乏多方协调的“半强制性”报名参与。 #

与之相对应的是，现实中基层法官法庭流失问题也较为严重。有研究者发觉，经济社会发达地区和边远落后地区法院最易流失，且从流失人员的构成表现出年青化、高文凭的趋势。基层法官、检察院的员额缺口因而无法弥合，长此先前，除了不促使司法工作队伍人员的稳定，在人员基数不够充足的状况下，员额制选调高素养法院、检察官的目的也将无法保证。 #

三、员额选调模式存在缓解空间。员额选调模式是员额法院、检察官的入口，对入口的科学把控决定了法院、检察官队伍的人员构成，与员额制变革的目的能够实现紧密相关，所以推行合理的员额选调模式变得尤为重要。就现在在来，各地员额入额标准、程序并非统一，现实中还在存在诸多问题。 #

有研究者通过对某省高院的员额法院选调模式进行研究后觉得，其中存在选调新政的地方化、差异化；选调指标对准不一致；民主评测方案的非充分性以及选调程序头重脚轻等问题。之外，法官领导稳定入额居于员额所导致的问题同样值得关注。“由于欠缺客观的员额法院选任与评价体系，就或许导致员额制的异化。法官的领导几乎都能入额。这部份领导大多数属于资深庭长和审判执委会组成人员，总体上具备较高的业务素养和办案能力，符合入额条件，但她们入了额，因为没有常态性的办案安排，且现在也没有明晰刚性的考评指标，一般并不会实际办案或则实际办案量较少，这般，又会加重踏入员额内的一线办案法院和司法辅助人员的办案工作量。”

四、绩效考评机制不尽合理。司法绩效考核机制是对法院、检察官绩效给予评价的机制，是确保办案品质效率、实现司法公平的重要保障制度。绩效考核机制作为针对法院、检察官包括办案业绩在内的工作状况进行评价的机制，才能对法院、检察官的工作行为进行积极的引导和约束，起到推动办案人员自我阐释、自我增强的作用。

现在，这一机制的运作状况并不尽如人意。有研究者剖析得出了司法绩效考评体制中存在的四大矛盾：司法绩效考评存在“绩效中心”与“岗位中心”的矛盾、“工作量标准”与“质量、效果标准”的矛盾、关于贯彻司法责任制去行政化与业绩考评行政主导的矛盾、考核精细化与简便易行的矛盾。也有研究者针对法院绩效考评机制强调，“当前的法庭绩效评价机制存在方式多样、评价指标针对性不强、运作模式不健全等问题，造成绩效考核机制的目的不能有效实现。”

五、法官助理、检察官助理境地难堪。员额制变革实现法院队伍的精英化，但因员额数量固定司法考试新规实施，在员额已满后，只有在有员额法庭退出时方会有弥补空缺，这便引起法庭助理的上升空间相当窄小。法庭助理入额除了要达到一定工作期限，需要经过激烈竞争方能入额，大大提高了其职业发展的不确定性。

#

有研究者通过对某基层法官考察得出推论，在理想状况下，该院庭长助理最快晋升员额法庭的时限是三年，要求是表现十分优秀突出，并要在入额考试中击败其他法院助理与未入额法庭。为此，在大部份法庭助理看来，踏入员额遥遥无期。

上述状况并非个例，也有研究者通过对检察官助理工作状况进行剖析后觉得，“现今，从各地变革实践来看，较之于检察高官额的选调、晋升、待遇保障等问题，助理人员法律定位与发展通道不明确，定级套改的启动与频次显著滞后，影响了助理人员的工作积极性。”此外，当年也有部份临时录用的法庭助理，其境地则更为难堪。“另外，也有作为临时录用法庭助理、书记员、法警，不是公务员，不在行政编制内，更不在中央政法编制内，收入微薄，职业发展预期颇为昏暗。” #

六、员额制造成司法职业的吸引力有所回升。司法事业危及正义公正，理应吸引最优秀的法科学生。员额制要求基层入额、逐级选聘，这引起一个法科博士、博士通过公开考试步入司法系统后，本已到了成家立业的年纪，但因为何时入额、何地入额并不确定，致使其感情家庭规划也陷于不确定性之中，事业和个人生活的预期也无法明朗，然后司法职业的选择并不成为其最优先的选择。

#

但凡由人设计的机制不或许尽善尽美司法考试新规实施，员额制变革不或许一蹴而就，变革出现的问题只好用变革的方法来处理。期盼随着司法员额制实践的不断展开，员额制才能不怀疑型和成熟！ #

海量资讯、精准解析，尽在新浪财经APP #