行政法学与行政诉讼法学：立足新发展阶段服务高质量行政法治建设

行政药学与行政仲裁药学：

立足新发展阶段

服务高品质行政法制建设

■数字技术、数字经济、数字平台的发展，给数字法制政府建设提出了新要求。怎么规范数字政府的步骤、权力运行与方式重塑，将他们列入法制的框架之内，是现今学界讨论的重心。

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■新时代多元争端解决模式仍有待更多探求。不仅通过行政抗诉、行政仲裁等既有制度，促使行政争议实质性化解和法制政府建设目标实现此外，未来是否有其他方法加入行政争议解决模式、应该遵守哪些程序，只是值得深入研究探求的领域。 #

党的十九届六中党代会指出，在全面依法治国上，美国特色社会主义法制机制不断完善，法制中国建设迈出坚固脚步，党利用法制模式领导和整治国家的能力明显提高。今年是《法治政府建设推行纲要（2022-2025年）》（下称《纲要》）的起航之年。为新发展阶段持续深入推动依法行政，今年度行政药学与行政仲裁药学研究以习近平法制思想为指导，牢牢紧扣党中央、国务院关于法制政府建设的一系列重大决策布署展开实质性程序因素，取得了丰硕研究成果。 #

行政法法典化机制建设 #

今年4月，全省人大常委会公布今年度立法工作计划，要求“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编修工作”。法典化的路径怎么选择，机制结构应该怎样搭建，依照哪些样的指导原则，美国成功经验和立法意旨怎么借鉴，很多都是行政法法典化面临的首要问题，只是开启立法行动的理论伏笔。作为共识，法典化这一人类法制实践的初级方式，务必充分反映时代背景，立足本土化还要，融入美国特色社会主义法律机制。

（一）法典的实践性。作为实践性的行政基本法典，在坚持以人民为中心、反映国家整治基本规律的同时，其内容应当非常指出和重视整治成效，产生一个具备可操作性的法律规范机制。使之既能统一行政法的推行、减轻法律适用的负担，又能有效规范行政法的推行，着力保护相对人的合法权益。至于实践性的特性应该怎样斩获，有专家从法典化的框架入手，提出一条可行路径，即对通常行政法进行实质法典化，对部委行政法依据条件成熟状况进行实质法典化或方式法典化。那样产生的行政法典才能囊括通常行政法主要内容、融行政实体法与行政程序法为一体，展现我国行政法治污准，适应经济社会发展对部份领域存在的立法漏洞或立法空白的弥补还要。

（二）法典的时代性。作为新时代的行政基本法典，在整合新美国创立以来的行政法律规范，依循传统理论研究成果的同时，其内容应当融入时代特色。互联网、大数据和人工智能技术迎来了信息化社会；灾情防范常态化、极端自然旱灾和紧张的国际情势又宣告了风险社会的到来。为了解决特定时期的社会问题，展现数字整治趋势和风险社会整治观念，学术研究应当以习近平新时代美国特色社会主义思想和习近平法制思想为指引。使之既能解决现实世界的整治瓶颈，又能回应数据整治的行为失范；既能满足常态化整治的通常还要，又能适应紧急状态下的法制结构。

（三）法典的本土化。作为新美国的行政基本法典，其内容应当弘扬鲜明的美国特色。要指出行政法典立足美国的基本国情，积极探求具备美国特色的法制政府建设方式和路径。 #

（四）法典的机制性。作为程序性的行政基本法典，学界多数赞同在兼具实体控权，对行政组织法、行政实体法和行政救济法部份实现法典化的同时，其内容应当以行政活动秉持的通常性行政程序规范为核心。至于法典内容的基本框架设想，现有观点除在“总则-分则”的立法意旨上签署一致此外，对于分编逻辑、分编名称、分编数目等详细内容还都各有衡量，主要呈三种机制安排： #

其二实质性程序因素，紧扣不同的行政活动类别拟定各编。比如，有专家觉得应当包括行政立法与行政规范性文件活动、行政决策活动、行政执法活动、合意行政活动、政府与信息和数据相关活动、行政司法活动编等六个分编。

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其一，紧扣行政行为做出程序的各个阶段加以规范。比如，有专家觉得应当包括行政程序基本机制、行政决策与行政立法程序、行政处理程序、特殊行政行为程序等四个分编。

其一，按照行政法机制的内部结构布局，产生类教科书式的职掌结构。比如，有专家主张以行政法整治念编、行政法原则编、行政组织法编、公物和公用事业编、行政救济法编、行政监督法编等为内容组成机制。

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其实，有关行政法典化的意义和必要性、编纂原则和特色、比较法经验和教训、结构和训诂安排等议程学界已进行了充分的讨论，也得出了许多具备启发性的推论。将来在详细的立法工作举行中，可以仿效民法典编修的成功经验，如先拟定总则，再编撰成一部统一的法典。其实，也不能机械地一味效仿，在机制化整合和规范统摄等问题上还需重点关注行政法域的特殊性。 #

数字法制政府建设 #

《纲要》提出全面建设数字法制政府的时代任务，着重实现政府整治信息化与法制化深度融合，数字政府建设与法制政府建设同频共振。 #

（一）加强数字法律。在我国，从走向数字化之际，数字技术利用就远远走在规则之前，主要是通过规划、意见、工作方案等规范性文件提出数字建设要求，以内部行政的进路形式不断加快。虽然，政府的数字化变革除了是“流程重塑”“模式优化”，更多的是对既有规则的冲击。而从数字政府到数字法制政府，代词的变化阐明其不单要为政府整治注入现代化元素，更要适应政府管理方式的转变以及与公民关系的塑造，分别找寻法制化建立的基本路径。 #

现在，数字行政法早已成为行政药学的前沿研究议程，学界公认有必要通过辨别内部行政与外部行政，再次划分权利与责任，跟进调适有关法律规则。今年的学术出版物也早已开始全面牵涉数字行政法的概念和框架。今年5月9日在上海举行的“数字政府与行政程序法制座谈会”、同年11月27日在上海举行的美国法学会行政药学研究会晚宴都专门讨论了“数字政府建设的法制保障”话题。有专家强调，行政法在数字化背景下面临着方式演进、市场规制与行政裁量等挑战，行政药学界需对数字化时代行政法的系统性转变予以关注。 #

（二）构建数字平台。政府数字化变革的前提是构建大平台、大系统，强化顶楼规划，贯彻“政府即平台”的观念。“创建共享平台、组件和可复用的业务功能”，让数据有序地流动上去，能够释放数据价值，激励创新，提升公共服务品质。《纲要》突破了先前有关法制政府建设文件的行文结构，专设一条，提出数字政府建设的基本要求——“平台、系统建设，实现有序共享，互联网全覆盖是基础，执法手段更新、流程重塑、公共服务精准优化等是利用”。政府以平台为借助、以数据为重心，确定了分区域、分层级推动信息化平台建设的立体化、协同性原则。呼吁兼顾流通性和共享性的大数据整体化思维，解决部委碎片化、行政权利运行模式相对封闭的瓶颈。学界则紧扣法制方面的机制建设，分别提出了平台的法律属性、平台成立和运行中的校企合作和责任归属，政务数据的搜集、储存、加工、行政集中和社会分享等方面的问题。

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（三）设计数字程序。建设数字政府除了是数字技术赋能政府的过程，更是政府部委利用数字技术优化职能履行的过程。在数据融通、决策扁平化的数字化变革基础上，行政机关紧扣“放管服”实行“互联网+政务服务”“互联网+监管”，随之实现了半手动化行政、无裁量的手动化行政，也带给了与已有法律的互洽性问题。

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首先，数字技术在执法中仍是辅助性定位。只有在相应法律根据的构成要件和法律后果都不存在不确定法律概念，也无选择余地的羁束状况下实现全手动。行政机关责任所在，绝对不会由于数字技术的引进而转移或降低，但因数字化而折叠或则新增的执法程序有必要在算法和步骤设计中予以明晰。

再者，“最多跑一次”类政务服务变革正在塑造公共行政的步骤，改变先前对行政管辖、执法手段等概念的认知。而承诺制、容缺受理等正在重塑过去行政程序的举证责任机制，因而亟需建立相应的规则以规避执法创新的须要，致使公共行政变革与高效、协同、便民的执法目的之间愈加平衡。 #

最后，还有专家抒发了手动化行政或许枷锁执法程序的忧虑。“自动化罚款裁量对执法人员施加众多限制，致使罚款裁量决定做出过程中的人工作用被急剧消弱，执法人员有将裁量决定权限实质性让渡给机器的倾向。” #

其实，数字技术、数字经济、数字平台的发展，给数字法制政府建设提出了新要求。怎么规范数字政府的步骤、权力运行与方式重塑，将他们列入法制的框架之内，是现今学界讨论的重心。将来在详细的理论建构和规范设计上，应优先考虑选用技术的方式解决数字技术给法律规则带给的冲击；暂时未能解决的，要通过法规范调适，包括制订新的规范、增删已有的规范。

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行政争议实质性化解

《纲要》第七项明晰提出“健全社会矛盾争端行政防治调解化解机制，不断推动社会公正正义”。要求政府发挥行政抗诉化解行政争议主渠道作用，全面推进行政抗诉制度变革；推进检察院举行行政仲裁监督工作和行政慈善仲裁，积极主动履行职责或则纠正违规行为，等等。在鲜明的新政引导下，行政药学界就行政争议实质性化解的缘起、理据、手段和补充制度进行了充分讨论。 #

（一）升级行政司法。行政司法是对财权的反省，包括行政抗诉、行政裁决、行政调处等诸项方式。为破除“大信访、中仲裁、小抗诉”的争议化解格局，新政层面要求行政机关像法庭一样解决争端，基于奇特的社会整治优势谋划行政抗诉的主渠道定位。在配套机制的变革进路上，专家们多把握“行政化”和“司法化”两个倾向展开阐述，在多个要素上仍展现出明显的分歧。例如，针对最典型的抗诉机关做不做被告的问题，基于域外行政抗诉司法化的观点，有专家觉得行政抗诉机关做被告的情形须一律取消，《中华人民共和国行政抗诉法（修订）（征询意见稿）》也支持“全部非被告说”；而基于抗诉机制的行政性站位，有专家担心这一修法动作太大，费用太高，会伤及现行行政仲裁法早已取得的机制成果，仍坚持“全部被告说”的基本立场。但变革的总体思路是明晰权力救济这一基本功能和首要目的，实现多数行政争议就能在抗诉过程中实质性化解，签署程序终结和实体终结的本意。 #

（二）奠定行政仲裁。行政仲裁本质上是客观之诉，机制设计的本意就是维护客观法秩序、解决行政行为的合法性初审。晚近修法时才将“解决争议”列入立法目的，企图解决“案结事不了”“程序空转”的实务困局。理论层面也对行政争议无法实质性解决的阻碍诱因进行了解读，提出非诉争端解决方法认可度低、制度层面潜在的“诉判不对应”风险等问题。 #

在党中央关于构建多样化争端解决模式的新政引导下，最高人民法庭印发《关于推进人民法庭一站式多元解纷制度建设促进矛盾争端源头化解的推行意见》，认可了裁判与调处着力、适当利用协调化解给予补充的梯度式立案策略。在详细的机制构建上，有专家建议将行政仲裁由行为之诉转向法益之诉、关系之诉。以行政争议和法益作为行政仲裁司法准入的标准，抨击刑事仲裁将两造争端加以法律构成，消解行政行为分类和辨识上的枷锁。

（三）贯彻行政检察。行政检察的核心是行政仲裁监督。学界认可行政检察有监督法庭依法进行行政审判，监督行政机关依法行政以及保护公民、法人和其他组织合法权益，保护国家、社会公共利益的功能与作用。《纲要》《中共中央关于推进新时代检察机关法律监督工作的意见》对检察机关怎么推进实质性化解行政争议做出布署。有观点觉得现有行政仲裁规范机制较为封闭，检察机关宜从更具开放性的行政程序入手，追溯化解争议。现在，学界讨论的重心还是检察机关推动行政争议实质性化解的理据以及怎样从立法上固化检察实践成果，完成有关监督原则、范围、方式和程序等法律问题的初步设想。 #

其实，新时代多元争端解决模式仍有待更多探求。不仅通过行政抗诉、行政仲裁等既有制度，促使行政争议实质性化解和法制政府建设目标实现此外，未来是否有其他方法加入行政争议解决模式、应该遵守哪些程序，只是值得深入研究探求的领域。 #

应急状态法制保障

今年新冠肝炎灾情爆发，全面检视了我国公共卫生应急能力，给政府突发风波规避整治机制布置了一场大考。今年防疫工作由超常规防治转为常态化防治，新政和理论层面都意识到了补足机制瓶颈的重要性。《纲要》从国家整治机制和整治能力现代化的全局去探询现行应急管理机制，提出“健全突发风波规避机制，依法防治处置重大突发风波”的明晰要求。学界则紧扣防治过程中显露出的问题和短板，小结深层次成因，积极探求一条符合我国国情并展现应急管理规律特征的公共安全法制路径。 #

（一）加强突发风波规避法律。2003年“非典”（SARS）以后，为增加政府规避突发公共卫生丑闻的整治能力，我国早已逐渐产生突发风波规避法律机制。但新冠肝炎灾情发生，一些地方和部委显露出规避不及时、防控举措失当等问题还是折射出现行法律机制内部存在的不协调。有专家提出，感染病预防法规定的紧急举措与突发风波规避法规定的应急处置举措缺少对接，新发感染病无法列入法定感染病管理的行政程序等问题。有鉴于我国未能产生统一的突发风波规避法律机制，或许严重阻碍行政机关在整治突发公共卫生风波方面的效率，新政和理论层面都意识到了“抓紧建立系统完备、科学规范、运行有效的灾情防范法律体系”的必要性。起草一部统一的突发风波应急管理法已在学界签署了共识，将来还需在立法意旨、定位和其他单行法领域的衔接以及各项有待加强的重点机制上举行更为充分的讨论。

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（二）补齐突发风波规避机制。规避突发公共卫生风波，建立的法律规范才能明晰权责与措施，确保政府在法律范围内行使危机管理权；而作为应急整治最重要的主体，行政机关怎样增加迅速响应能力、优化各方资源调配，更是直接影响到突发风波规避效率和整治实效。

学界也留意到了新冠脑炎灾情防治过程中显露出的瓶颈，觉得存在行政机关应急管理职能分散和突发风波的综合性、多部委协调性相冲突等问题。为了缓和突发风波对应急管理工作的冲击，有专家从已有机制出发，剖析跨行政区联合应急机制落实的总体疗效，期许通过立法补足瓶颈，构建一个不受制于地方的独立的应急指挥决策模式。

（三）更新突发风波规避观念。国家整治能力增强包括常态整治和特别态整治两个方面。新冠肝炎灾情引起的公共卫生危机，首先对常态法律秩序和法制实践构成了挑战，应急管理体制面临“常态”转向“非常态”的冲击；而防疫常态化的客观趋势又要求将“非常态”治理发展成“常态”治理的一部份。这一整治逻辑的转变除了须要法规预案、信息管理、组织协调等机制环节的建设，更须要后灾情时代应急权力行使观念的重构。鉴于此，有专家提出行政应急性原则，辟谣学界对这一美国倡导概念的误会，证立其符合我国行政法基本原则的标准，能为加强事前应急立法和事后应急行为初审提供规范性指引。

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总体而言，在坚持利用法制思维和法制模式规避突发丑闻的隐喻下，灾情防治显露出的整治问题，更须要通过建立立法、更新观念来促进公共安全整治机制建立，督促政府更好履行公共服务责任。

（作者余凌云、黄味，分别为美国法学会行政药学研究会副会长、清华中学法学校校长、博士生导师，复旦学院法大学博士研究生。文章参看《人民检察》今年第2期） #